Eau

Par un arrêt du 29 juin 2026 (n° 512448 et s., classé en A), le Conseil d’État a définitivement validé les autorisations environnementales de l’autoroute A69 entre Castres et Toulouse, confirmant l’arrêt rendu le 30 décembre 2025 par la cour administrative d’appel de Toulouse.

Les conclusions prononcées dans cette affaire par le rapporteur public, Nicolas Agnoux, viennent d’être publiées. Au-delà du seul cas de l’A69, elles éclairent l’office du juge administratif dans le contentieux de la dérogation « espèces protégées » (DEP) : existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) et absence de solution alternative satisfaisante.

Pour mémoire, le rapporteur public est un magistrat indépendant chargé de proposer publiquement, à l’audience, une solution. Son avis ne lie pas les juges, mais il est le plus souvent suivi et éclaire utilement la lecture des décisions rendues.

Le cabinet Altes Avocats, qui est intervenu dans ce dossier pour le compte de la société concessionnaire Atosca, en première instance devant le tribunal administratif de Toulouse puis en appel devant la cour administrative d’appel de Toulouse, revient sur les principaux enseignements de ces conclusions.

I. Les apports relatifs à la dérogation « espèces protégées »

A. L’appréciation de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM)

1) Un standard distinct de la RIIPM issue de la directive Natura 2000

Le magistrat propose de considérer que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne sur la RIIPM, rendue à propos des impacts sur les zones Natura 2000, n’est pas transposable à la RIIPM au titre de la DEP, qui correspondrait « à un standard distinct ». Cela pourrait permettre d’expliquer les éventuelles divergences entre la jurisprudence du CE et celle de la CJUE sur cette notion.

2) L’articulation entre la RIIPM et la déclaration d’utilité publique (DUP)

Le rapporteur public précise comment se distingue le contrôle de légalité de la DUP (bilan coûts-avantages) de celui de la RIIPM (mise en balance) :

• Le bilan coûts-avantages de la DUP met en regard le projet contre lui-même (ses propres avantages contre ses propres inconvénients – y compris environnementaux).
• La mise en balance de la RIIPM met en regard l’intérêt public du projet contre un intérêt tiers extérieur (la conservation des espèces), qui n’est pas un « coût » du projet à chiffrer, mais une valeur de principe dont le poids est indépendant du projet lui-même et peut évoluer avec le contexte écologique global.

Autrement dit : on ne demande pas si le projet est « rentable » une fois tous ses coûts et bénéfices additionnés, mais si l’intérêt public qu’il porte est assez impérieux pour l’emporter sur un principe de protection qui, lui, ne cesse de peser plus lourd.

Néanmoins, il estime qu’il est en pratique difficile de concevoir qu’un projet d’infrastructure réponde à une DUP mais pas à une RIIPM. Il précise, à cet égard, que le seul cas dans lequel le juge a remis en cause la RIIPM malgré une précédente DUP (déviation de Beynac) peut être interprété comme impliquant également une remise en cause de cette DUP.

3) Une appréciation globale, et non terme à terme, de la notion de RIIPM

Le rapporteur public estime que les termes de la RIIPM ne doivent pas être appréciés distinctement les uns des autres (intérêt public, caractère impératif, intérêt majeur).

Cette lecture prend l’exact contrepied de celle défendue par le rapporteur public Julie Burguburu dans le dossier de la déviation de Beynac, qui plaidait au contraire pour une appréciation terme à terme : « Nous sommes donc d’avis qu’il faut bien lire cette notion comme donnant un sens à chaque adjectif, ce qui seul justifie leur cumul. Pour motiver la dérogation, l’intérêt en cause doit être tout à la fois public, majeur et même impératif » (concl. sous CE, 28 déc. 2018, 6^ème ch. jugeant seule, n° 419918 et 420260, classé en C).

Nicolas Agnoux fait cependant valoir que cette « surcharge d’épithètes signifie que la condition surpasse la simple existence d’un motif d’“intérêt général” » puisque le projet doit être d’une « importance telle » qu’il justifie une DEP. Pour autant, la RIIPM ne doit pas être retenue que pour les projets « exceptionnels », « indispensables » ou « d’une impérieuse nécessité ».

4) La prise en compte du caractère structurant du projet pour caractériser la RIIPM

Dans le cas d’un grand projet d’infrastructure ou d’aménagement, son « caractère structurant » doit être pris en compte dès lors qu’il peut s’insérer « dans une stratégie cohérente de long terme ou un projet urbain ». Le juge ne doit cependant pas rechercher si le projet est un facteur « suffisant », à lui seul, de développement économique du territoire. En l’espèce, c’est précisément ce caractère structurant qui est retenu au bénéfice de l’A69, le projet s’inscrivant dans une stratégie de long terme de désenclavement et de développement du bassin de vie de Castres-Mazamet.

Enfin, le rapporteur public estime qu’une situation critique n’a pas à être démontrée pour répondre à une RIIPM même si cela peut, le cas échéant, constituer un « indice pertinent » (voir en ce sens égal. CE, 29 janv. 2025, Sté Batigère Habitat, n° 489718).

5) La prise en compte des attentes exprimées par les acteurs du territoire

Pour apprécier l’existence de besoins locaux à satisfaire, le magistrat administratif insiste spécifiquement sur l’importance des « attentes exprimées localement » par les acteurs économiques et sociaux du territoire, qu’il regarde comme étant « les mieux placés pour les mesurer ». En l’espèce, il prend notamment en compte les avis (tous favorables) des collectivités, des organisations représentatives des employeurs et des salariés ainsi que des chambres consulaires.

Pour apprécier l’existence de besoins locaux à satisfaire, le magistrat administratif insiste spécifiquement sur l’importance des « attentes exprimées localement » par les acteurs économiques et sociaux du territoire, qu’il regarde comme étant « les mieux placés pour les mesurer ». En l’espèce, il prend notamment en compte les avis (tous favorables) des collectivités, des organisations représentatives des employeurs et des salariés ainsi que des chambres consulaires.

B. L’appréciation de l’absence de solution alternative satisfaisante : une recherche « sous enveloppe fermée »B. L’appréciation de l’absence de solution alternative satisfaisante : une recherche « sous enveloppe fermée

B. L’appréciation de l’absence de solution alternative satisfaisante : une recherche « sous enveloppe fermée »

Concernant la deuxième condition nécessaire à l’obtention d’une dérogation au titre des espèces protégées,  le rapporteur public précise qu’elle n’a pas pour objet de discuter de « la pertinence des objectifs poursuivis mais de rechercher une autre manière de les atteindre sous enveloppe fermée avec moins d’impact pour les espèces ».

Cette notion d’« enveloppe fermée » peut s’entendre, selon nous, comme le fait que l’alternative doit s’en tenir aux objectifs poursuivis et ce à isocoût, sans quoi elle ne serait plus réalisable avec les moyens susceptibles d’être alloués au projet.

En l’espèce, sur la solution alternative relative au renforcement de la liaison ferroviaire, le magistrat relève qu’elle ne répond pas aux besoins locaux auxquels répond l’autoroute. De plus, elle supposerait « une refonte complète des politiques de mobilité au niveau régional [ce] qui correspond en réalité à un projet distinct, bien plus vaste ».

II. Les autres apports notables des conclusions

Deux autres apports notables contenus dans les conclusions du rapporteur public peuvent être mis en avant.

D’une part, le rapporteur public semble admettre que les conditions d’exécution des travaux puissent être prises en compte par les juges afin d’apprécier la légalité de l’autorisation environnementale initiale dans le cas particulier où « les dégâts causés au milieu naturel [seraient] irrémédiables au point que, à la date à laquelle » le juge statue, il est « certain que les mesures d’évitement ou de compensation prévues par les autorisations sur ces emprises [ont été] rendues impossibles ». Il semble analyser une telle circonstance comme un changement des circonstances de fait dont le juge du plein contentieux devrait tenir compte.

D’autre part, il retient que les mesures compensatoires relatives aux zones humides peuvent être suffisantes sans qu’il soit obligatoire de démontrer l’équivalence fonctionnelle. En l’espèce, tel est le cas des mesures de compensation prévues par le porteur de projet dès lors qu’elles dépassent le ratio de compensation inscrit au SDAGE (150 %).

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Au-delà du cas de l’A69, ces conclusions offrent une grille de lecture précieuse pour la sécurisation des grands projets d’infrastructure : appréciation globale de la RIIPM, prise en compte du caractère structurant du projet et des attentes exprimées par les acteurs du territoire, recherche des solutions alternatives « sous enveloppe fermée ».

Autant de repères que les porteurs de projets et leurs conseils auront intérêt à intégrer dès la constitution de leurs dossiers.