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Environnement industriel

Déchets résiduels : inconstitutionnalité de l’obligation d’acceptation dans les centres de stockage

Déchets résiduels : inconstitutionnalité de l’obligation d’acceptation dans les centres de stockage

Suite à un recours de la Fédération Nationale des Activités de Dépollution et de l’Environnement (FNADE), le Conseil Constitutionnel a été saisi de la constitutionnalité de l’obligation faite aux exploitants d’établissement de stockage d’accepter prioritairement les déchets résiduels issus du réemploi, du recyclage et de la valorisation.

Par une décision n° 2021-968 QPC du 11 février 2022, il a jugé que cette disposition de la loi AGEC portait une atteinte disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conclues.

I. Contexte

L’élimination des déchets (enfouissement dans les centres de stockage), est le dernier échelon de la hiérarchie des modes de traitement. La règlementation européenne (Directive n° 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives), reprise en droit national à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement (C. env), impose ainsi un ordre de priorité de mode de gestion des déchets : 1°) Prévention et réduction des déchets ; 2°) Réemploi ; 3°) Recyclage ; 4°) Valorisation ; 5°) Elimination.

Les déchets faisant l’objet d’une élimination sont composés à la fois des déchets dit ultimes, destinés directement à l’élimination et des déchets dit résiduels, issus des différents modes de traitements privilégiés (réemploi, recyclage et valorisation : par ex. refus de tri, mâchefers non-valorisables…).

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (dite loi AGEC) a pour objet d’améliorer la gestion des ressources et des déchets, notamment en mettant l’accent sur la réparation et le réemploi des produits, ainsi que sur le recyclage des matériaux.

Elle a créé l’article L. 541-30-2 du C. env qui accorde une priorité d’accès aux centres de stockage des déchets, pour les déchets résiduels. La loi ajoute que l’exploitant du site d’enfouissement n’est pas autorisé à pratiquer, pour ces déchets, des prix supérieurs aux prix habituellement facturés (Rapport d’information déposé en application de l’article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur la mise en application de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, n° 3386 , déposé le mercredi 30 septembre 2020). Enfin, l’article interdit toute indemnisation de l’exploitant de l’installation de stockage et de ses cocontractants.

C’est dans ce contexte, qu’à l’occasion d’un recours en annulation du décret n° 2021-838 du 29 juin 2021 d’application de l’article L. 541-30-1 du C. env, la FNADE a déposé une question prioritaire de constitutionnalité contre cet article.

En effet, si ce dispositif contribue au développement de l’économie-circulaire, il conduit à remettre en cause les contrats par ailleurs conclus par les exploitants de centre d’enfouissement de déchets avec d’autres partenaires, privant ces derniers des garanties de traitement de leurs déchets.

Le mieux n’est-il pas l’ennemi du bien ? C’est ce qu’ont jugé les sages du Conseil Constitutionnel.

II. Une atteinte manifeste au droit au maintien des conventions légalement conclues

2.1. Dans le cadre du recours contre le décret d’application de la loi, le rapporteur public Olivier Fuchs a proposé à la formation de jugement de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel. La liberté d’entreprendre est composée de deux volets : liberté dans la conclusion des contrats et droit au maintien des conventions légalement conclues. Or, selon Olivier Fuchs, l’article L. 541-30-2 portait atteinte à la liberté contractuelle en ce qu’il peut avoir pour effet, d’une part, d’obliger les installations de stockage d’entretenir des relations contractuelles non désirées, et d’autre part, d’empêcher de respecter des engagements contractuels préalables. De plus, la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre entretenant des liens étroits, il y avait selon lui lieu d’admettre que la question de l’atteinte à la liberté d’entreprendre était sérieuse.

Par une décision de renvoi n° 448305 du 3 décembre 2021, les juges ont suivi le sens des conclusions du rapporteur public. La décision de renvoi du Conseil d’Etat est concise et se contente de relever que « le moyen tiré de ce que l’article L. 541-30-2 du code de l’environnement méconnaît la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre présente un caractère sérieux ».

2.2. Dans sa décision n° 2021-968 du 11 février 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que l’article L. 541-30-2 du C. env portait atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues en ce qu’au vu de la saturation des installations de stockage, il est « susceptible de faire obstacle à l’exécution des contrats qu’ils ont préalablement conclus avec les apporteurs d’autres déchets ».

Mais il souligne que cette atteinte étant motivée par la poursuite de « l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement », elle pourrait être justifiée si elle n’était pas disproportionnée.

Tel n’est pas le cas ici, le Conseil relevant les raisons pour lesquelles l’atteinte est manifestement disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi:

1.. la loi impose la reprise des déchets mêmes quand il n’y a pas de difficulté de traitement de ces déchets ;

2. l’obligation de prévenir au moins 6 mois avant la réception des déchets ne permet pas de prévenir l’impact sur les autres contrats de l’exploitant des installations de stockage ;

3. toute indemnisation étant interdite, les autres partenaires de l’exploitant de l’installation ne pourront pas obtenir réparation si leur contrat ne peut pas être exécuté.

En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur avait porté une atteinte disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conçues.

L’article L. 541-30-2 du Code de l’environnement étant jugé inconstitutionnel il n’est plus applicable à compter de la date de publication de la décision, c’est-à-dire du 12 février 2022. Le Conseil d’Etat doit encore se prononcer sur le recours contre le décret d’application, mais sa censure est certaine.

III. Une autre solution ? la réquisition

L’objectif vertueux de garantir le stockage des déchets résiduels (réemploi, recyclage valorisation) peut être atteint d’une autre façon : en mettant en œuvre le droit de réquisition préfectorale entré depuis plus de 20 ans dans la loi.

La loi 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé un 4° à l’article L. 2215-1 du Code des collectivités territoriales (CGCT) donnant, en cas d’urgence, le pouvoir au préfet du département de réquisitionner tout bien ou service nécessaire à faire cesser une atteinte à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publique.

L’article prévoit une rétribution afin de compenser les frais matériels, directs et certains, résultant de la réquisition. Plus précisément, l’article dispose :

« Dans le cas d’une réquisition adressée à une entreprise, lorsque la prestation requise est de même nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le montant de la rétribution est calculé d’après le prix commercial normal et licite de la prestation. »

C’est en substance ce que prévoit de façon systématique l’article L. 540-30-2 du C. env quand il estime que le prix de la reprise des déchets doit être le même que celui habituellement facturé pour des déchets de même nature.

Or, par une décision du n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 le Conseil constitutionnel a jugé que la réquisition telle que prévue à l’article L. 2215-1 du CGCT était constitutionnelle dans la mesure où elle est suscitée par un besoin.

Ainsi, une obligation de reprise des déchets issus de traitement privilégiés serait constitutionnelle si elle était limitée au ou aux secteurs dans lesquels il y a une difficulté de traitement de ces déchets résiduels.

Malgré la décision du Conseil constitutionnel, cette obligation peut donc toujours être mise en place sur le fondement de l’article L. 2215-1 du CGCT via un arrêté de réquisition dans les départements où les filières de traitement des déchets ont des difficultés pour procéder à leur traitement.

REP des déchets du bâtiment : le calendrier décalé se précise

REP des déchets du bâtiment : le calendrier décalé se précise

Responsabilité élargie des producteurs de #déchets du #bâtiment : le calendrier se précise et confirme le vide juridique entre :

– la date d’entrée en vigueur « juridique » de la REP, fixée au 1er janvier 2022,

– et son entrée en vigueur opérationnelle, qui interviendra de façon certaine bien plus tard.

1/ Le Ministère de la Transition écologique vient d’engager le 23 novembre 2021, auprès des acteurs intéressés, la phase de consultation restreinte des projets de décret et de cahier des charges de la filière REP bâtiment.

2/ Les parties prenantes ont jusqu’au 8 décembre pour faire part de leurs commentaires.

3/ La consultation publique obligatoire sur le cahier des charges pourra ensuite se tenir (3 à 4 semaines).

4/ De sorte que la publication au Journal Officiel (JO) n’interviendra pas avant janvier 2022.

5/ Les éco-organismes candidats connaitront alors les règles définitives et pourront élaborer leurs dossiers de demande d’agrément accompagnés des documents techniques juridiques (barèmes, contrats d’adhésion, contrat de référencement et de soutien financier, marchés de service…). Ce qui prendra plusieurs semaines/mois à compter de la publication des textes au JO.

6/ A compter de la réception des candidatures (délai indéterminé car aucune règle), le Ministère aura ensuite six mois pour se prononcer (art R 541-87 Code env).

7/ Une fois agrées, le ou les éco-organismes pourront passer les contrats avec les professionnels du déchets (guichet ouvert ou marché de service avec, dans ce dernier cas, de possibles allotissements avec appel d’offre et mise en concurrence) fixant les règles à respecter de part et d’autre (montant du soutien, modalités de la collecte, tri, reporting, soutien aux collectivités territoriales …).

8/ C’est seulement à compter de cette date que le dispositif sera alors pleinement opérationnel, notamment les soutiens financiers

(voir en ce sens le CP du Ministère : https://www.ecologie.gouv.fr/gouvernement-precise-modalites-mise-en-oeuvre-nouvelle-filiere-responsabilite-elargie-des)

Ainsi, le maintien dans le projet de décret d’une date de démarrage de la filière au 1er janvier 2022 interroge.

S’agit-il d’une mesure d’affichage ?

Le Ministère de l’environnement attend-il des metteurs en marché qu’ils mettent en place des systèmes individuels en urgence pour combler les quelques mois de carence ?

Les producteurs de déchets qui répondent aux conditions de la loi et du décret (tri…) pourront-ils prétendre à une gestion ou un traitement sans frais de leurs déchets ? Dans ce cas, qui paiera ? 

Les collectivités territoriales devront-elles continuer à réceptionner sans contrepartie des déchets du bâtiment  dans les déchetteries publiques ?

Les éco-organismes en préfiguration devront-ils pallier à cette situation via une application rétroactive de la REP par rapport à leur date d’agrément ?

En pratique, si une certaine rétroactivité peut-être envisageable, elle implique d’assortir au dispositif déjà fort complexe de la REP Bâtiment des modalités supplémentaires. Ce qui dépend du reste exclusivement du volontariat des metteurs en marché, dans la mesure ou ils ne sont pas responsables de ce calendrier.

Il est compréhensible que l’ambition de la REP bâtiment implique un délai supplémentaire préalable à sa mise en oeuvre; ce que les acteurs intéressés ont du reste demandé depuis l’adoption de la loi AGEC fixant cette date ambitieuse du 1er janvier 2022.

Il est cependant important que chacun comprenne les modalités et les conséquences de ce délai supplémentaire qui, en l’état des derniers  projets en consultation, ne semble pas clairement assumé.

A lire les documents en consultation restreinte :

1/ Le projet de décret de la REP bâtiment  projet décret.pdf

2/ Le projet de cahier des charges de la REP bâtiment Projet CDC REP.pdf

Financement de projet industriels

Attention aux garanties financières des installations classées

Un récent arrêt du Conseil d’Etat du 22 février 2016 (requête 384821) annule l’autorisation d’exploitation d’une installation classée (ICPE) de production d’électricité délivrée à la société Hambérgie (filiale à 100% de Direct Energie) au motif qu’elle n’a pas suffisamment justifié de ses capacités financières lors de sa demande.

La mise en service de la centrale impliquait un investissement de 772 millions d’euros, financé à hauteur de 70% environ par de la dette bancaire à long terme et de 30% de fonds propres de Direct Energie. Or, le Conseil d’Etat a jugé que les éléments fournis pour établir le financement bancaire du projet n’étaient pas suffisants, à savoir :

  • Une note « sur les principes de financement de projet d’une centrale électrique au gaz »
  • Des lettres de banque indiquant que le montage financier envisagé constituait une pratique courante

Le demandeur est tenu de fournir des indications précises et étayées sur ses capacités techniques et financières à l’appui de son dossier, afin d’établir qu’il peut mener à bien son projet et assumer l’ensemble des exigences susceptibles de découler du fonctionnement, de la cessation éventuelle de l’exploitation et de la remise en état du site. Ces indications peuvent être fournies par un tiers mais doivent dans tous les cas être suffisamment certaines.

Ainsi, dès lors qu’elle ne dispose pas elle-même du capital lui permettant de financer l’intégralité de son projet soumis à autorisation ICPE (production d’énergie renouvelable, traitement de déchets…), une société doit apporter, au stade de sa demande d’autorisation adressée au préfet, la preuve qu’elle dispose d’engagements fermes sur ses capacités, notamment financières, relatives au projet.

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

La société EcoDDS, éco-organisme de la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, a demandé l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 27 novembre 2020 n°2020-1455 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs (REP), pris pour application de la loi AGEC.

Par une décision du 10 novembre 2023 n° 449213, publié au Journal Officiel n°0264 du 15 novembre 2023, le Conseil d’Etat a confirmé la solidité juridique du régime de la responsabilité élargie du producteur (REP) en apportant certaines précisions utiles (I).

Un des moyens présentés a cependant été retenu par le juge, relatif au mandat de représentation des producteurs (article R. 541-174 du code de l’environnement). Son annulation emporte des conséquences importantes immédiates pour les éco organismes (II).

I. Les dispositions conformes à la loi

La redevance versée à l’ADEME. Elle n’est pas une condition financière préalable au sens de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Les missions de suivi de l’Ademe sont également conformes à la loi AGEC.

La résorption des dépôts sauvages. Il revient au cahier des charges de chaque éco-organisme de prévoir au cas par cas si les coûts de ramassage et de traitement des déchets illégalement abandonnés sont pris en charge. Par ailleurs, ce dispositif ne méconnait pas les dispositions du TFUE relatives aux restrictions quantitatives, ni les objectifs de la directive Déchets s’agissant des couts nécessaires à la gestion des déchets.

Les garanties financières en cas de défaillance. Un dispositif financier a été créé pour garantir la continuité du service des éco-organismes (art R. 541-119 du code de l’environnement). Le terme « défaillance » est interprété de manière large, englobant toutes les situations pouvant compromettre la continuité du service public de gestion des déchets, tels que l’arrêt de l’activité, le non-renouvellement de l’agrément, ou des événements imprévus.

La consultation de l’Autorité de la concurrence n’était pas nécessaire, car les contrats types et l’uniformité des contributions n’entravent pas le libre choix des producteurs en matière de prix ou de conditions de vente.

La possibilité de prendre en charge les frais de mise en place des éco-organismes via les éco-contributions. Le Conseil juge que les frais de mise en place (le plus souvent engagés lors du dossier de candidature à l’agrément) peuvent être couverts par l’écocontribution au même titre que les frais de fonctionnement (considérant 47 de l’arrêt). En pratique, cette prise en charge sera rétroactive, puisque les fais de mise en place sont engagés avant l’agrément des éco-organismes.

Le soutien aux collectivités d’outre-mer. Le principe de planification par les éco-organismes est jugé conforme aux dispositions de la directive Déchets. La planification dans les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 73 de la Constitution, sera mise en œuvre dans les cas où leurs performances sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

Le barème amont. L’article R. 541-110 du code de l’environnement dispose que le cahier des charges peut détailler les modalités d’application du barème amont défini par la loi (L. 541-10-2 code env.). Le Conseil d’État valide cette disposition, au regard de la procédure transparente d’élaboration de ce barème, qui offre des garanties suffisantes et ne portant pas atteinte au principe de « bon rapport cout-efficacité ».

Par ailleurs, les modalités d’agrément des éco-organismes, la création et la compétence des comités des parties prenantes, la modulation de l’écocontribution, le rôle de l’organisme coordonnateur, les modalités d’autocontrôle sont également jugés conformes à la loi.

II. La disposition contraire à la loi : le mandat de subrogation pour les producteurs (art. R. 541-174 code env.)

2.1. Motifs de l’annulation

La société EcoDDS a obtenu l’annulation du décret en ce qu’il introduit l’article R. 541-174 dans le code de l’environnement. Cet article autorisait tout producteur, indépendamment de son origine, à déléguer à un mandataire la responsabilité « d’assurer le respect des obligations liées au régime de responsabilité élargie des producteurs », cette personne serait « subrogée dans toutes les obligations de responsabilité élargie du producteur » dont il acceptait le mandat.

Le Conseil d’État relève d’abord que la directive Déchets prévoit seulement une possibilité de mandat pour les producteurs qui commercialisent sur le territoire national des produits élaborés dans autre Etat (art. 8bis §5 de la directive). Dans ce cas, le mandataire est chargé d’assurer le respect des obligations qui découlent du régime de la REP.  La directive souligne en outre que les Etats membres peuvent définir d’autres exigences, telles que l’enregistrement l’information et la communication des données qui doivent être remplies par le mandataire, afin de suivre et de vérifier les obligations du producteur établi à l’étranger.

Ensuite, le Conseil d’État relève que la loi AGEC a partiellement transposé ce point de la directive à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, sans mention d’un mandat, et en prévoyant simplement, pour les producteurs, l’obligation de « pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ». La loi aborde ensuite la mise en place d’éco-organismes agrées auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie d’une contribution financière.

Ainsi, d’une part, seul le décret transpose cette disposition de la directive, et, d’autre part, selon des modalités singulièrement différentes. En effet, l’article R. 541-174 du code de l’environnement résultant du décret prévoit que le mandat :

  • est permis à tous les producteurs (produisant en France ou à l’étranger)
  • et qu’il emporte une subrogation intégrale dans les obligations du producteur

Ce qui a une portée beaucoup plus large qu’un simple mandat au sens du droit des obligations (art. 1346 et suivants du code civil). La responsabilité attachée à un mandat classique (articles 1984 et suivants du code civil) est plus limitée. Ainsi, dans le cas du mandat avec subrogation, le mandataire doit répondre des obligations du mandant vis-à-vis des tiers. Par exemple les pénalités contractuelles dues aux éco-organismes. Au contraire, dans le cas du simple mandat, le mandant est responsable des actes du mandataire (la responsabilité du mandataire ne pouvant être engagée envers les tiers que dans le cas où il méconnait le mandat).

Les conclusions du Rapporteur public, Nicolas Agnoux, permettent d’éclairer l’arrêt sur ce point : « Ces dispositions entretiennent ainsi une confusion entre la possibilité, prévue au paragraphe 5 de l’article 8 bis de la directive, de désigner un simple « mandataire » chargé d’agir au nom et pour le compte du producteur, sans transfert de responsabilité, conformément à la définition qu’en donne le code civil (art. 1984 et 1998) et un régime de subrogation entraînant, comme l’indique la deuxième phrase de l’article, un transfert de la responsabilité élargie du producteur. Or cette seconde hypothèse apparaît non seulement contraire à la directive (CE, 13 juillet 2006, 281231) mais également entachée d’incompétence en ce qu’elle régit les obligations civiles des opérateurs ».

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que le pouvoir règlementaire a excédé sa compétence. L’article R. 541-174 du code de l’environnement est annulé dans son intégralité et immédiatement, sans effet différé.

2.2. Conséquences de l’annulation

Le fondement réglementaire de la subrogation intégrale ayant disparu avec l’annulation de l’article R. 541-174 code env., les mandats passés sont a minima devenus inopposables à l’administration sur ce point (cad les dispositions contractuelles désignant les mandataires des producteurs comme interlocuteurs « exclusif » de l’éco-organisme).

L’annulation emportant en outre des effets rétroactifs, l’article est censé n’avoir jamais existé, ce qui peut nécessiter une reconstitution du passé par l’administration. Cela peut donc également remettre en question les poursuites engagées et les sanctions déjà infligées à des mandataires en lieu et place des producteurs (les pénalités au titre des dispositions contractuelles spécifiques à chaque éco-organisme mais aussi au besoin les amendes administratives tel que prévu à l’article L. 5421-10-11 code env.). En cas de préjudice (risque de remboursement notamment), la responsabilité de l’État pourra être engagée.

Pour mémoire, en faisant reposer la responsabilité sur les épaules du mandataire, le décret d’application de la loi AGEC partait d’une bonne intention, consistant à faciliter les possibilités de poursuites vis-à-vis de producteurs situés à l’étranger en cas de dysfonctionnement.

De ce fait, désormais, si un producteur établi à l’étranger importe sa production en France, il est seul soumis au régime de la responsabilité élargie du producteur. Dans la mesure où il méconnaitrait ses obligations, l’éco-organisme doit le poursuivre directement et pas son mandataire.

Un mandat simple de représentation demeure possible. De même les cas particuliers ou des groupes ou maisons mères sont désignés mandataires par leurs filiales doivent pouvoir être pris en compte par les eco-organismes, y compris avec une responsabilité solidaire si elle est librement consentie.

2.3. Suites possibles

Une solution serait que le législateur vote une disposition reprenant les termes de l’article R. 541-174 du code de l’environnement, à savoir la possibilité d’un mandat avec subrogation intégrale pour les producteurs, sous réserve de sa conventionnalité et de sa constitutionnalité. Elle ne sera cependant valable que pour l’avenir, sans effets rétroactifs.

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

Le Département Infrastructures et Matériaux du Cerema Méditerranée organise une Conférence Technique Territoriale le 12 octobre 2023 :

« Economie circulaire dans le BTP : développements et perspectives sur notre territoire« .

Maitre Rosalie Amabile, responsable du bureau de Marseille du cabinet Altes, y interviendra sur le thème du « Cadre juridique de l’économie circulaire : commande publique et BTP »

Le nombre de places est limité et la conférence aura lieu uniquement en présentiel sur le site d’Aix-en-Provence.

Les inscriptions sont obligatoires et se font par internet via ce lien.

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

Le Club des avocats environnementalistes (CDAE) organise son prochain colloque à la Maison des Avocats le jeudi 28 septembre 2023, autour de la très importante et actuelle thématique de l’eau.

L’eau : entre protection de la ressource et conflits d’usages.

A cette occasion, notre associé Carl Enckell interviendra tout particulièrement sur le sujet de la « Circularité de l’eau : freins et leviers de la réglementation ».