Generic selectors
Exact matches only
Search in title
Search in content

La participation du public, c’est maintenant ! (chronique Actuel HSE)

par | 4 Oct 2012

participation du public,concertation,projet de loi,actuel hse,chroniqueLa revue en ligne Actuel Hygiène Sécurité et Environnement a bien voulu publier ma dernière chronique consacrée au projet de loi sur la participation du public présenté hier mercredi 3 octobre en Conseil des ministres.

En voici le texte in extenso.

Participation du public : que peut-ont en attendre concrètement du projet de loi ?

Le projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public a été présenté mercredi par la ministre de l’Ecologie, Delphine Batho. Revenons sur les principales dispositions de ce texte.

Alors que cette question est apparue en Europe seulement à la fin des années soixante-dix (Conférence de Bali en 1977), plusieurs Etats ont déjà adoptés des mécanismes de « codécisions » préalablement à la définition des règles, notamment en matière d’environnement (Suisse, Belgique).

La France a quant à elle transposé ce principe plus récemment, principalement dans la Charte de l’Environnement (2005) et dans le cadre du Grenelle de l’Environnement. Cependant, les modalités d’adoption des décisions administratives n’ont pas encore été toutes adaptées, ce qui les fragilise.

La participation du public : pourquoi encore une loi ?

Plusieurs récentes décisions du Conseil constitutionnel, dont la mission est de garantir la constitutionnalité des lois, ont d’ores et déjà censuré des articles du Code de l’environnement en raison de leur inconstitutionnalité (voir cet article : Arrêtés « types » ICPE : chronique d’une mort annoncée). Motif retenu : les procédures n’associent pas suffisamment le public (par exemple lors de l’élaboration des « arrêtés types » applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement).

Ces décisions témoignent de la fragilité du droit français, dont les règles sont à ce jour élaborées et adoptées sans une réelle participation du public. En pratique, c’est dangereux car cela génère un véritable nid à contentieux permettant de remettre en cause la plupart des textes adoptés depuis ces dernières années en matière d’environnement.

Or, le Conseil constitutionnel a fixé un délai au législateur pour adopter une nouvelle loi définissant de nouvelles modalités de participation du public. : 1er janvier 2013. C’est pourquoi un projet de loi a récemment été diffusé sur le site du Ministère de l’Environnement. Il sera adopté d’ici la fin de l’année.

Que peut-on en attendre concrètement ?

La participation du public : quel objectif ?

L’objectif de la participation du public est de favoriser l’élaboration d’un droit équitable, c’est-à-dire contradictoire, au même titre qu’un procès équitable.

La mise en œuvre de ce principe implique d’offrir au public un temps au cours duquel il pourra se prononcer sur un projet de décision, entre sa conception initiale et son adoption définitive. Les observations formulées par le public sont destinées à permettre d’améliorer le texte en toute transparence.

Ce dispositif est destiné à remplacer/compléter les modalités de participation indirectes à présent mises en œuvre par les acteurs socio économiques et le public (monde associatif notamment) lors de l’élaboration des textes.

La participation du public : pour quelles décisions ?

Le projet de loi diffusé du 11 au 24 septembre sur le site du Ministère de l’environnement concerne les décisions des autorités de l’Etat et de ses établissements publics ayant une incidence sur l’environnement (article L. 120-1 du Code de l’environnement).

Cette terminologie soulève deux séries d’interrogations quant à son champ d’application.

– Tout d’abord, à quelles autorités le principe va-t-il s’appliquer ? Par exemple, les décisions du Conservatoire du littoral, de la Commission national du débat public, de l’Autorité de sûreté du Nucléaire (ASN), de la Commission de Régulation de l’Energie seront-elles concernées ?

– Ensuite, que faut-il entendre par décision ayant une incidence sur l’environnement ? Aujourd’hui, il est reconnu que de très nombreuses décisions peuvent avoir une incidence sur l’environnement (même indirecte). On parle de « grenellisation » ou de « verdissement » du droit de l’urbanisme, mais cela vaut aussi pour l’énergie, la santé, l’agriculture, la consommation, le travail.

Toutes les décisions prises par les autorités de l’Etat dans ces différents domaines devront-elles avoir été précédées d’une concertation dès lors qu’elles peuvent avoir une incidence sur l’environnement ? Sans définition plus précise, ce sera au juge d’en décider en cas de recours et le risque d’interprétation extensive est réel.

La participation du public : Comment et quelles conséquences ?

En pratique, la garantie d’une participation de tout le public conduit à l’utilisation des moyens modernes de communication, c’est à dire d’internet. Le dispositif proposé par la loi ne prévoit pas d’autres modalités telles que des conférences de citoyens ou des réunions publiques par exemple.

Un autre enjeu est celui de la prise en compte des avis exprimés durant la concertation. Or, le projet de loi est à ce titre bien court. Si le délai minimum de consultation du public est de quinze jours (ce qui peut paraître assez bref, notamment en période de fêtes ou de congés), le délai minimum que l’administration doit consacrer à l’analyse des avis exprimés est seulement de deux jours. Ainsi, selon le projet de loi, deux jours après la fin de la consultation, la décision définitive pourra être signée et publiée.

On peut également regretter que rien ne soit prévu pour garantir la prise en considération des observations du public. En l’état, les observations du public sont recueillies sans espace de délibération et sans que chacun ait connaissance du contenu des autres avis exprimés.

Cependant les avis exprimés comme la synthèse faite par l’administration relèvent de « l’information environnementale » et sont à ce titre communicables, notamment en cas de recours devant le juge.

La participation du public : Combien de procédures ?

Enfin, il faut relever que le projet de loi concerne la procédure générale de participation du public, mais réserve la possibilité de déterminer d’autres règles pour des procédures spéciales prévues par la loi (par exemple pour les décisions intervenant dans le domaine de l’eau ou des ICPE).

Dans ce cas, les modalités seront fixées par ordonnance (c’est à dire par le gouvernement). Il faut cependant espérer que les différents textes harmoniseront les mécanismes pour éviter une multiplication des calendriers et des règles.

En définitive, le projet va déboucher sur une loi qui sera votée d’ici la fin de l’année 2012. Loin de répondre à toutes les questions soulevées, ce texte est une première étape dans la progressive mise en place d’une démocratie participative, complémentaire de la démocratie représentative.

L’efficacité du dispositif implique que le public s’en empare et s’exprime lors des procédures de consultation.

Loin de constituer un simple gadget destiné à faire accepter des décisions par les citoyens, le principe de participation est un outil de responsabilisation des décideurs. Il ne considère plus les citoyens en tant que sujets mais en tant qu’acteurs, ce qui devrait faire évoluer les modes d’expression des rapports de force.

 

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

A partir du 1er juillet 2023, les toitures de certains bâtiments devront être recouvertes de panneaux solaires sur une surface d’au moins 30 % (art. L171-4 Code de la construction et de l’habitation issu de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021).

Sont concernés les bâtiments à usage commercial/ industriel/ artisanal (emprise au sol d’au moins 500 m2), les bâtiments à usage de bureau (emprise minimale de 1000 m2) et les extensions et rénovations lourdes de ces bâtiments.

La circulaire interministérielle du 9 décembre 2022, publiée le 12 janvier 2023, adressée aux services de l’État (Préfet, DREAL, DRAC), coordonne sur l’ensemble territoire les enjeux de la préservation du patrimoine avec ceux de la transition énergétique, selon la typologie des bâtiments.

A cette fin elle distingue les différentes situations d’ordre patrimonial et architectural pouvant impacter la faisabilité de projets photovoltaïques sur toitures (constructions d’avant ou après 1948, monuments historiques classés ou inscrits…).

Cette circulaire promeut également un accompagnement au profit des porteurs de projets photovoltaïques, en prévoyant la publication d’un guide national réunissant les bonnes pratiques recensées par les unités départementales de l’architecture et du patrimoine.

Toutefois, constituant un document interne à l’administration et non impératif pour les tiers, les porteurs de projets ne pourront a priori pas se fonder sur cette circulaire pour contester un éventuel refus d’autorisation administrative.

Source : Accélération de la production des énergies renouvelables : instruction des demandes d’autorisation et suivi des travaux d’implantation de panneaux solaires.

 

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

L’Assemblée Nationale a voté en faveur du projet de loi en première lecture le 10 janvier 2023 (286 « pour » 236 « contre »).

Vous n’avez pas eu le temps de suivre toutes les étapes du projet de loi (#PJLEnR) ? Voici un décryptage des principales dispositions et modifications apportées par les amendements retenus.

La prochaine étape est la commission mixte paritaire (procédure accélérée), avant la promulgation de la loi.

  • Agrivoltaïsme : propositions d’encadrement

Limitation du champ d’application : pour constituer une installation agrivoltaïque, une installation au sol doit être intégrée à une exploitation agricole dans laquelle les bâtiments d’exploitation > 300 m2 existants sont (sauf impossibilité technique) couverts à au moins 40 % de panneaux photovoltaïques.

L’agrivoltaïsme est encadré par décret de façon à respecter :

  • la réglementation agricole,
  • les règles qui régissent le marché foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural,
  • le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés.
  • Commande publique

La commande publique doit tenir compte, lors de l’achat d’équipements de production d’énergies renouvelables, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur cycle de vie (fabrication, utilisation et valorisation après leur fin de vie). Les équipements fabriqués en France ou dans l’Union européenne doivent être favorisés.

  • Communes d’implantation : maintien des prérogatives de planification

Les communes d’implantation pourront proposer ou donner un avis conforme sur les zones d’accélération à l’implantation de projets d’énergies renouvelables (« zones prioritaires » dans la version du Sénat), zones inscrites dans le SCOT et portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie.

  • Délais de raccordement aux réseaux

L’Assemblée Nationale a supprimé le raccourcissement du délai de raccordement d’une installation de production d’une puissance ≤ 36 kW à deux mois à compter de la réception de la demande de raccordement.

Elle a réduit à un an le délai entre la signature de la convention de raccordement et sa mise à disposition pour l’ensemble des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (délai de 18 mois retenu par le Sénat).

  • Développement de l’énergie solaire 

Les installations peuvent être implantées sur des friches dès lors que le porteur de projet justifie qu’un projet de renaturation est moins approprié (notion plus restrictive que celle de « sites dégradés » retenue par le Sénat, v. art. L111-26 C. urb.).

L’abaissement du seuil de solarisation des toitures de 500 à 250 m2 n’a pas été maintenu.

L’installation d’ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de la surface est obligatoire pour les parkings extérieurs d’une surface minimale de 1500 m2 (suppression du critère de 80 places retenu par le Sénat).

  • Modalités d’instruction des demandes d’autorisations

L’Assemblée Nationale a supprimé :

  • le délai dérogatoire provisoire de trois mois pour la phase d’examen des demandes d’autorisations environnementales (quatre à cinq mois aujourd’hui) ;
  • la confirmation de la complétude du dossier par l’administration sous un mois suite au dépôt de la demande (disposition permanente) ;
  • la délivrance présumée de l’autorisation d’exploiter au titre du Code de l’énergie pour les projets lauréats d’un appel d’offre.

L’Assemblée Nationale propose des ajouts au sujet du guichet administratif unique : le référent à l’instruction des projets est chargé de :

  • faciliter les démarches administratives des porteurs de projets en attirant leur attention sur les recommandations préconisées par les pouvoirs publics,
  • coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire,
  • fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique .
  • Raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) des projets : maintien de la présomption

La disposition prévoyant la présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie, de gaz bas-carbone, ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, a été maintenue par l’Assemblée Nationale.

  • Éolien terrestre : suppression des conditions restrictives pour l’implantation

L’Assemblée Nationale a supprimé la disposition soumettant les projets visibles depuis un monument historique ou un site patrimonial remarquable (ou situés à 10 km de ceux-ci) à un avis conforme des Architectes des Bâtiments de France.

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Par deux arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon vient de confirmer la légalité des autorisations environnementales d’un projet de 7 éoliennes (CAA Lyon, 7ème chambre, 20 déc. 2022, n° 20LY00753 et 22LY00750). Les adversaires arguaient de l’absence de dérogation « espèces protégées ». Malgré les conclusions défavorables du rapporteur public, la Cour fait droit aux arguments de la société porteuse du projet, en jugeant non nécessaire l’obtention d’une dérogation (jurisprudence cabinet) .

Il s’agit de la première application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022 à un contentieux survenant en amont de la réalisation d’un projet (éolien). Décryptage.

I. Contexte : avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022

Par un avis du 9 décembre 2022, déjà amplement commenté, la section de contentieux du Conseil d’Etat vient de clarifier le régime de la dérogation espèces protégées de la façon suivante (CE, 9 décembre 2022, n° 463563) :

  • la présence de spécimens d’espèces protégées dans la zone d’un projet impose d’examiner si une dérogation est nécessaire, sans toutefois l’impliquer systématiquement ;
  • si le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces, après prise en compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le porteur de projet, une dérogation « espèces protégées » doit être obtenue ;
  • en revanche, si les mesures d’évitement et de réduction permettent de diminuer, avec des garanties d’effectivité, le risque pour les espèces protégées au point qu’il n’apparaisse pas comme suffisamment caractérisé, l’obtention d’une dérogation n’est pas requise.

Ces précisions sont destinées à harmoniser des jurisprudences jusque là aléatoires des juges du fond. Elles laissent subsister cependant une marge de manœuvre.

Il ne peut plus être recherché dans le dossier un risque d’atteinte nul. Ce qui est bienvenu, car une exigence de démonstration d’un risque zéro (matériellement impossible) aurait eu l’effet pervers de banaliser la dérogation en la systématisant.

La Cour administrative d’appel de Lyon vient d’appliquer de façon éclairante le cadre issu de l’avis du Conseil d’Etat.

II. Arrêts de la Cour administrative d’appel de Lyon du 20 décembre 2022

Dans cette affaire, deux recours avaient été rejetés en première instance. En appel, les adversaires ont fait valoir un moyen nouveau, suggéré par la jurisprudence : l’absence de dérogation espèces protégées (Art. L411-2 C. env.)

Lors de l’audience du 8 décembre 2022, le rapporteur public déduisait de la simple existence d’un risque d’atteinte aux espèces protégées la nécessité d’une dérogation. Finalement, dans ces arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative de Lyon transpose la grille d’analyse du Conseil d’État, dans le considérant de principe suivant :

« Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. » (Cons. 41 de l’arrêt n° ° 20LY00753 et cons. 59 de l’arrêt n° 22LY00750 ; voir également cons. 7 CAA Lyon, 15 déc. 2022, n° 21LY00407 s’agissant d’un parc éolien déjà en service).

En l’espèce, la Cour apprécie ensuite le niveau d’impact du projet à l’aune de l’étude d’impact réalisée, de l’avis formulé par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE)  et des mesures d’évitement et de réduction prévues au dossier (bridages, suivi des espèces, dispositif anticollision…).

L’étude d’impact ayant qualifié le risque d’atteinte de faible ou inexistant (Milan noir, chiroptères et Cigognes noires), la Cour déduit que le parc éolien « n’aura pas impact suffisamment caractérisé sur les différentes espèces de l’avifaune ou de chiroptères recensées localement et reconnues comme présentant une valeur patrimoniale ». Elle en déduit l’absence de nécessité d’une dérogation.

La Cour rejette par ailleurs l’ensemble des autres moyens adverses et condamne les requérants à verser au total 6.000 euros à la société porteuse du projet au titre des frais exposés dans les deux procédures.

Une telle clarification du contrôle exercé est la bienvenue pour tout porteur de projet. En effet, les travaux des bureaux d’études, et in fine les dossiers des porteurs de projets, pouvaient être appréciés de manière variable par les juges du fond sur la base d’analyses purement sémantiques (risques « négligeables », « faibles », « moyens » …), entraînant des divergences jurisprudentielles.

En définitive, lors de l’étude d’impact d’un projet éolien, une attention toute particulière doit être portée sur les mesures d’évitement et de réduction susceptibles d’être adoptées et à la qualification des impacts résiduels. Celles-ci protègent, comme en témoignent les deux arrêts commentés, les projets des effets d’éventuels recours.

Sources :

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Publié au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr) ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 22LY00750.pdf ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 20LY00753.pdf.

Share This