La revue en ligne Actuel Hygiène Sécurité et Environnement a bien voulu publier ma dernière chronique consacrée au projet de loi sur la participation du public présenté hier mercredi 3 octobre en Conseil des ministres.
En voici le texte in extenso.
Participation du public : que peut-ont en attendre concrètement du projet de loi ?
Le projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public a été présenté mercredi par la ministre de l’Ecologie, Delphine Batho. Revenons sur les principales dispositions de ce texte.
La France a quant à elle transposé ce principe plus récemment, principalement dans la Charte de l’Environnement (2005) et dans le cadre du Grenelle de l’Environnement. Cependant, les modalités d’adoption des décisions administratives n’ont pas encore été toutes adaptées, ce qui les fragilise.
La participation du public : pourquoi encore une loi ?
Plusieurs récentes décisions du Conseil constitutionnel, dont la mission est de garantir la constitutionnalité des lois, ont d’ores et déjà censuré des articles du Code de l’environnement en raison de leur inconstitutionnalité (voir cet article : Arrêtés « types » ICPE : chronique d’une mort annoncée). Motif retenu : les procédures n’associent pas suffisamment le public (par exemple lors de l’élaboration des « arrêtés types » applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement).
Ces décisions témoignent de la fragilité du droit français, dont les règles sont à ce jour élaborées et adoptées sans une réelle participation du public. En pratique, c’est dangereux car cela génère un véritable nid à contentieux permettant de remettre en cause la plupart des textes adoptés depuis ces dernières années en matière d’environnement.
Or, le Conseil constitutionnel a fixé un délai au législateur pour adopter une nouvelle loi définissant de nouvelles modalités de participation du public. : 1er janvier 2013. C’est pourquoi un projet de loi a récemment été diffusé sur le site du Ministère de l’Environnement. Il sera adopté d’ici la fin de l’année.
Que peut-on en attendre concrètement ?
La participation du public : quel objectif ?
L’objectif de la participation du public est de favoriser l’élaboration d’un droit équitable, c’est-à-dire contradictoire, au même titre qu’un procès équitable.
La mise en œuvre de ce principe implique d’offrir au public un temps au cours duquel il pourra se prononcer sur un projet de décision, entre sa conception initiale et son adoption définitive. Les observations formulées par le public sont destinées à permettre d’améliorer le texte en toute transparence.
Ce dispositif est destiné à remplacer/compléter les modalités de participation indirectes à présent mises en œuvre par les acteurs socio économiques et le public (monde associatif notamment) lors de l’élaboration des textes.
La participation du public : pour quelles décisions ?
Le projet de loi diffusé du 11 au 24 septembre sur le site du Ministère de l’environnement concerne les décisions des autorités de l’Etat et de ses établissements publics ayant une incidence sur l’environnement (article L. 120-1 du Code de l’environnement).
Cette terminologie soulève deux séries d’interrogations quant à son champ d’application.
– Tout d’abord, à quelles autorités le principe va-t-il s’appliquer ? Par exemple, les décisions du Conservatoire du littoral, de la Commission national du débat public, de l’Autorité de sûreté du Nucléaire (ASN), de la Commission de Régulation de l’Energie seront-elles concernées ?
– Ensuite, que faut-il entendre par décision ayant une incidence sur l’environnement ? Aujourd’hui, il est reconnu que de très nombreuses décisions peuvent avoir une incidence sur l’environnement (même indirecte). On parle de « grenellisation » ou de « verdissement » du droit de l’urbanisme, mais cela vaut aussi pour l’énergie, la santé, l’agriculture, la consommation, le travail.
Toutes les décisions prises par les autorités de l’Etat dans ces différents domaines devront-elles avoir été précédées d’une concertation dès lors qu’elles peuvent avoir une incidence sur l’environnement ? Sans définition plus précise, ce sera au juge d’en décider en cas de recours et le risque d’interprétation extensive est réel.
La participation du public : Comment et quelles conséquences ?
En pratique, la garantie d’une participation de tout le public conduit à l’utilisation des moyens modernes de communication, c’est à dire d’internet. Le dispositif proposé par la loi ne prévoit pas d’autres modalités telles que des conférences de citoyens ou des réunions publiques par exemple.
Un autre enjeu est celui de la prise en compte des avis exprimés durant la concertation. Or, le projet de loi est à ce titre bien court. Si le délai minimum de consultation du public est de quinze jours (ce qui peut paraître assez bref, notamment en période de fêtes ou de congés), le délai minimum que l’administration doit consacrer à l’analyse des avis exprimés est seulement de deux jours. Ainsi, selon le projet de loi, deux jours après la fin de la consultation, la décision définitive pourra être signée et publiée.
On peut également regretter que rien ne soit prévu pour garantir la prise en considération des observations du public. En l’état, les observations du public sont recueillies sans espace de délibération et sans que chacun ait connaissance du contenu des autres avis exprimés.
Cependant les avis exprimés comme la synthèse faite par l’administration relèvent de « l’information environnementale » et sont à ce titre communicables, notamment en cas de recours devant le juge.
La participation du public : Combien de procédures ?
Enfin, il faut relever que le projet de loi concerne la procédure générale de participation du public, mais réserve la possibilité de déterminer d’autres règles pour des procédures spéciales prévues par la loi (par exemple pour les décisions intervenant dans le domaine de l’eau ou des ICPE).
Dans ce cas, les modalités seront fixées par ordonnance (c’est à dire par le gouvernement). Il faut cependant espérer que les différents textes harmoniseront les mécanismes pour éviter une multiplication des calendriers et des règles.
En définitive, le projet va déboucher sur une loi qui sera votée d’ici la fin de l’année 2012. Loin de répondre à toutes les questions soulevées, ce texte est une première étape dans la progressive mise en place d’une démocratie participative, complémentaire de la démocratie représentative.
L’efficacité du dispositif implique que le public s’en empare et s’exprime lors des procédures de consultation.
Loin de constituer un simple gadget destiné à faire accepter des décisions par les citoyens, le principe de participation est un outil de responsabilisation des décideurs. Il ne considère plus les citoyens en tant que sujets mais en tant qu’acteurs, ce qui devrait faire évoluer les modes d’expression des rapports de force.
