Le Conseil constitutionnel vient de juger (sur QPC) que l’État pouvait régulièrement retirer une autorisation donnée au titre de la police de l’eau (Décision n° 2011-141 QPC du 24 juin 2011, Société Électricité de France).
Un retrait unilatéral du droit d’eau dans les cas prévus par la loi ne viole pas le droit de propriété. Faut-il en déduire que les autorisations administratives n’ont aucune valeur patrimoniale ?
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« Beati possidentes », c’est ainsi que le professeur Savatier, de la faculté de droit de Poitiers, désignait en 1937 dans le recueil Dalloz les « heureux possesseurs » d’actes administratifs unilatéraux créateurs de privilèges. A lire le Conseil Constitutionnel, tel n’est pas le cas pour les centrales hydrauliques autorisées.
En effet, saisi par EDF de la constitutionnalité du paragraphe II de l’article L. 214-4 du code de l’environnement, le Conseil Constitutionnel juge que le retrait unilatéral de ces autorisations n’emporte aucune violation du droit de propriété :
« 4. Considérant que les autorisations délivrées par l’État, au titre de la police des eaux, sur le fondement de l’article L. 214-3 du code de l’environnement ne sauraient être assimilées à des biens objets pour leurs titulaires d’un droit de propriété et, comme tels, garantis par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, le grief invoqué est inopérant » (Décision n° 2011-141 QPC du 24 juin 2011)
Faut-il pour autant considérer que le droit d’eau n’a aucune valeur patrimoniale ?
La patrimonialisation des autorisations administratives est un phénomène connu, notamment pour les droits d’occupations du domaine public mais aussi les licences de taxis, les autorisations hertziennes (téléphonie mobile).
Le Conseil d’État a même implicitement admis que les conventions d’occupation du domaine public pouvaient contenir une clause autorisant la cession de l’autorisation domaniale (CE, 6 octobre 1997, Mme Virgili et autres : DMF 1998, p. 104, note R. Rézenthel). Il en va de même des permis de construire qui ont une valeur patrimoniale indéniable.
La question est plus complexe pour les autorisations d’exploitation des Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ou les autorisations au titre de la loi sur l’eau (IOTA). Ces autorisations constituent-elles des droits réels ? On rappellera que le propre d’une autorisation réelle est que son titulaire peut la céder librement. Ainsi, reconnaître le caractère « réel » des autorisations d’exploitation délivrées pour les ICPE entraînerait leur patrimonialisation et permettrait à leur bénéficiaire de les incorporer au fonds de commerce pour les céder.
Ça n’est pas explicitement admis par la loi, selon laquelle ces autorisations sont seulement transférables avec l’accord expresse de leur bénéficiaire et de l’administration.
Pourtant, sur le plan fiscal, la Direction générale des impôts a pu considérer que les dépenses engagées au titre de l’obtention d’une autorisation ICPE (dossier d’étude d’impact notamment) constitueraient, par nature, un élément du prix de revient des autorisations d’exploitation devant figurer à l’actif de l’entreprise. Une fois délivrée, l’autorisation administrative d’exploitation serait cessible et participerait, à ce titre, à la valorisation du patrimoine de la société.
Cette approche économique vient peut être d’être balayée par la décision du Conseil Constitutionnel pour les autorisations administratives délivrées au titre de la loi sur l’eau. Le Conseil prend cependant soin de préciser que la loi est conforme à la constitution dès lors que le législateur a encadré les hypothèses de retrait: inondation, menace pour la sécurité publique, menace majeure pour le milieu aquatique ou non-respect par le titulaire de l’autorisation ou de la concession de ses obligations en cas « d’abandon » des installations.
Il devrait logiquement en aller de même pour toutes les autorisations administratives susceptibles d’être retirée ou suspendue en cas de dangers créés à l’environnement. Tel est le cas des centre de traitement de déchets (l’article L. 514-1 du Code de l’environnement prévoit des motifs de déchéance ou de suspension de l’activité liés à la méconnaissance des prescriptions de l’arrêté préfectoral et des dangers créés à l’environnement).
Mais le Conseil Constitutionnel n’en reste pas là. Après avoir affirmé solennellement – sous le frontispice de la Déclaration des droits de l’homme – que les autorisations administratives ne valaient pas grand chose, notre Cour Suprême (ou peu s’en faut) relève qu’un régime exorbitant demeure pour les concessions hydrauliques.
En effet, s’agissant des concessions d’énergie hydraulique, le Conseil relève que les « règlements d’eau » figurant aux cahiers des charges annexés à ces concessions au titre de la loi du 16 octobre 1919 sur l’hydroélectricité valent autorisation au titre des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement. En d’autres termes, la concession hydraulique (loi de 1919) vaut également autorisation au titre de la loi sur l’eau (IOTA).
Or, dans ce cas, selon l’article L. 214-5 du Code de l’environnement, « ces règlements peuvent faire l’objet de modifications, sans toutefois remettre en cause l’équilibre général de la concession ».
Le Conseil constitutionnel en déduit que le « règlement d’eau » d’une entreprise concessionnaire de la fourniture d’électricité ne peut pas être retiré au titre de la police des eaux et que les modifications qui peuvent y être apportées, à ce titre, pour garantir la salubrité et la sécurité publiques ou protéger le milieu aquatique d’une menace majeure ne peuvent « remettre en cause l’équilibre général de la concession ».
EDF peut donc continuer d’exploiter tranquillement ses centrales concédées. Contrairement aux autres (les micros centrales autorisées notamment), ces dernières sont protégées de tout risque de retrait pur et simple par l’état.
La précision est savoureuse quand on sait que les concessions d’hydroélectricité arrivent à échéance et qu’elles vont pour la plupart être renouvelées dans les prochains mois et les prochaines années.
Y aurait-il là matière à une autre QPC: la rupture d’égalité entre les exploitants de centrales autorisées et concédées ?
v. égal http://www.actu-environnement.com/ae/news/police-eau-QPC-Conseil-constitutionnel-12875.php4
