Toute l’équipe du Cabinet Enckell Avocats vous souhaite une excellente année 2014 et vous présente ses meilleurs vœux. 2014, année de la vraie simplification du droit !
Très Cordialement.
Carl ENCKELL
Avocat à la Cour
250, rue Saint Jacques – 75005 Paris
Tel : 01.46.34.11.05
Fax : 01.46.34.09.55
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La revue Droit de l’Environnement a bien voulu me demander une chronique sur la contribution de l’évolution du statut de déchet à l’économie circulaire.
Elle y consacre la une de son numéro de décembre 2013.
Cinq ans après la directive 2008/98/CE (directive cadre Déchets) et trois ans après sa transposition en droit français, la rencontre entre l’évolution du statut de déchet, d’une part, et le concept d’économie circulaire, d’autre part, devrait permettre de réduire l’utilisation de ressources.
Il était temps de faire le point sur les politiques publiques et l’état du droit en la matière.
Je vous invite donc à en prendre connaissance.
Le jeudi 6 février 2014, de 9h à 12h30, le Cabinet Enckell Avocats et la société de conseil Recovering organiseront une nouvelle session de formation : « Les déchets du BTP sont les ressources de demain: Comment maitriser l’évolution des filières et de la réglementation ?«
La gestion des déchets et notamment des déchets de chantiers entre dans une nouvelle ère.
Les maîtres d’ouvrage publics ou privés et les entreprises du secteur se doivent de contribuer à la transformation qui s’annonce, tout en prenant en considération les nombreux aspects techniques, économiques et réglementaires. Or cela ne peut se faire qu’avec une connaissance des enjeux, lesquels sont encore trop mal connus.
C’est pourquoi nous vous proposons, avec Jean-Yves Burgy de la société de conseil Recovering, d’analyser la faisabilité des projets au regard du cadre juridique et de ses évolutions prochaines.
La formation se déroulera au Cabinet Enckell Avocats le jeudi 6 février 2014 de 9h à 12h30.
Pour les informations pratiques et télécharger le formulaire d’inscription, c’est ici.
EDF réclamait le versement par l’Etat de près de 6 millions d’euros au titre du préjudice causé par la modification du cahier des charges d’une concession hydroélectrique (restriction des quantités d’eau rejetées dans l’étang de berre).
Dans un arrêt du 26 décembre 2013, le Conseil d’Etat vient de rejeter cette demande indemnitaire au motif qu’EDF n’établissait pas avoir subi un préjudice réel, de nature à remettre en cause l’équilibre de la concession (CE, 26 décembre 2013, req. n° 359.230).
Un arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 2013 vient d’être rendu sur la question sensible de la coexistence entre radars météo et parcs éoliens.
Cette décision ne devrait cependant pas faire jurisprudence. En effet, nous sommes d’avis qu’il s’agit d’un arrêt d’espèce et non de principe (CE, 30 décembre 2013, req. n° 352.693).
En l’état des connaissances techniques et scientifiques disponibles, le juge administratif n’est pas en mesure de remettre en cause l’analyse des risques faite par l’administration. Il ne faut donc sans doute pas attendre des tribunaux la remise en cause des règles repoussant l’implantation de parcs éoliens à plus de 10, 20 ou 30 km des radars météo.
Dès lors, l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 2013 ne renforce ni n’assouplit la jurisprudence sur la coexistence entre parcs éoliens et radars.
En revanche, de nouvelles études pourront permettre un assouplissement, qu’elles soient souhaitées par l’administration (étude Qinetic par exemple) ou imposées (nouvelles expertises). Ce sont ces progrès dans la connaissance technique et scientifique du sujet qui permettront de faire évoluer la réglementation applicable et, donc, la jurisprudence, et non l’inverse.
La filière des énergies renouvelables est identifiée depuis plusieurs années comme stratégique pour la croissance verte.
D’autres secteurs disposent cependant également d’un fort potentiel et représentent une opportunité pour réduire l’impact environnemental des opérations d’aménagement. Il s’agit notamment de toutes les innovations apportées au traitement des déchets pour en faire des ressources sous forme de nouvelles matières premières.
Je vous propose de prendre connaissance de l’article que j’ai consacré à ce sujet, à travers l’exemple des déblais de chantier du Grand Paris.
Cette actualité rejoint la procédure de sortie de statut de déchets des matériaux de déconstruction du BTP (accompagnement juridique Enckell Avocats), qui devrait aboutir prochainement.
Le jeudi 14 novembre 2013, de 9h à 12h30, le Cabinet Enckell Avocats et la société de conseil Recovering organiseront une session de formation / débat d’actualité consacrée à la « Gestion des déchets de chantiers du BTP : maîtrisez l’évolution des filières et de la réglementation ».
La gestion des déchets et notamment des déchets de chantiers entre dans une nouvelle ère.
Les maîtres d’ouvrage publics ou privés et les entreprises du secteur se doivent de contribuer à la transformation qui s’annonce, tout en prenant en considération les nombreux aspects techniques, économiques et réglementaires. Or cela ne peut se faire qu’avec une connaissance des enjeux, lesquels sont encore trop mal connus.
C’est pourquoi nous vous proposons, avec Jean-Yves Burgy de la société de conseil Recovering, d’analyser la faisabilité des projets au regard du cadre juridique et de ses évolutions prochaines.
La formation se déroulera au Cabinet Enckell Avocats le jeudi 14 novembre de 9h à 12h30.
Pour les informations pratiques et télécharger le formulaire d’inscription, c’est ici.
Un jugement du Tribunal de Grande Instance de Montpellier du 17 septembre 2013 vient d’ordonner la démolition de 10 éoliennes dans le Pas-de-Calais.
Pour autant, il s’agit d’un cas très spécifique et il ne peut pas en être déduit qu’il ferait jurisprudence.
Actu-Environnement a bien voulu m’interroger à ce titre et je vous propose de lire l’interview ici.
Bien sûr, il est difficile de résumer en quelques lignes toute la subtilité du contentieux de la démolition.
On ajoutera donc ci-après à ce propos que le droit de la démolition dépend des conditions de réalisation du parc éolien, selon qu’il a été implanté régulièrement ou pas et qu’il a respecté son permis de construire.
Explications.
Le Syndicat des énergies renouvelables qui réuni notamment les professionnels de l’éolien en mer et des énergies marines, soutien une adaptation du cadre administratif aux enjeux d’une stratégie ambitieuse en matière d’éolien en mer et d’énergies marines renouvelables.
Un rapport présentant 17 mesures a été établi à la suite de plusieurs mois de travail ayant permis de recenser les différentes contraintes s’appliquant au développement de ces équipements et aux solutions envisageables pour les simplifier tout en conservant une haute prise en considération de la protection de l’environnement.
Les constats de la Cour des comptes
Elle constate que l’objectif de 23 % d’EnR en 2020 sera difficile à atteindre, car l’effort à consentir entre 2012 et 2020 doit être beaucoup plus important que celui accompli entre 2005 et 2011. La production supplémentaire de chaleur et d’électricité renouvelables devra être six à sept fois supérieure à celle déjà réalisée.
S’agissant des coûts de production, et bien que la filière éolienne terrestre se situe dans une position proche de la rentabilité, la Cour des comptes relève que l’État met en œuvre des moyens de soutien souvent complexes. De même, le cadre juridique ne facilite pas l’association des collectivités locales.
Par ailleurs, la Cour des comptes relève dans son rapport que l’acceptabilité sociale des énergies renouvelables, leurs contraintes physiques, voire les conflits d’usage (notamment en ce qui concerne les cours d’eau et l’usage de la biomasse), posent des problèmes difficiles à surmonter.
Les recommandations de la Cour des comptes
La Cour formule huit recommandations :
• mettre en place un dispositif centralisé du suivi statistique permettant d’éclairer les décisions, notamment en matière de connaissance des coûts de production par filière, des emplois et des marchés ;
• simplifier le régime juridique applicable à la production d’énergies renouvelables (géothermie, éolien terrestre et hydroélectricité) ;
• mettre en œuvre une planification et une cartographie des énergies renouvelables en tenant compte des contraintes de raccordement aux réseaux électriques ;
• réserver les appels d’offre aux technologies les plus en retard dans la réalisation de leurs objectifs de capacité et aux installations qui ne bénéficient pas d’un tarif d’achat fixé par arrêté, afin d’éviter les effets d’aubaine ;
• organiser un dispositif de contrôle efficace des installations bénéficiant d’un soutien public, notamment dans les filières solaires et biomasse ;
• réserver les moyens de soutien aux installations les plus efficientes compte tenu de leur coût, de leur part dans la production énergétique et de leur contenu en emplois ;
• redéployer les crédits au sein du fonds chaleur en faveur des filières les plus efficientes ;
• revoir le principe du financement par le seul consommateur d’électricité des charges de soutien aux énergies renouvelables électriques, compensées par la CSPE (recommandation déjà formulée par la Cour en 2011).
La Commission européenne vient de lancer une consultation publique sur les « solutions qui permettraient d’améliorer l’accès à la justice dans le domaine de l’environnement ».
Elle souligne à cette occasion que l’accès à la justice, à savoir le droit de contester une décision — ou un défaut de décision — d’autorités publiques soupçonnées de ne pas avoir respecté le droit de l’environnement, est une obligation internationale en vertu d’une convention de l’ONU que l’Union a signée en 2005 (la Convention d’Aarhus).
Cette consultation est lancée au moment même ou le ministère de l’environnement envisage d’introduire à titre expérimental une procédure de « rescrit procédural » destiné à purger les vices de procédure des projets très en amont.
Cette proposition résultant Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement mériterait d’être examinée à l’aune des exigences incontournables du droit de l’Union européenne.
En effet, dans quelle mesure le projet français est-il compatible avec le droit européen et notamment le principe d’effectivité, qui implique de permettre très largement aux tiers d’invoquer des moyens de procédure à l’appui d’un recours contre une décision prise en matière d’environnement ? Prenons garde que l’objectif fondamental de stabilité et de sécurité du droit de l’environnement n’aboutisse pas à de nouveaux nids à contentieux.
J’ai publié à ce propos une chronique aujourd’hui même dans le Cercle les Echos.
Il serait notamment préjudiciable de devoir s’en remettre, sur cette question, à la future jurisprudence (cad dans plusieurs années) et plus prudent de procéder à une analyse approfondie dès à présent. C’est la sécurité juridique de la filière industrielles qui est en jeu, ainsi qu’en attestent plusieurs décisions récentes de la CJUE.
La réforme du Code minier est destinée à moderniser et à verdir une législation héritée de la révolution industrielle.
En pratique, cependant, le projet introduit dans le droit minier un dispositif apparemment contraire au principe de non régression du droit de l’environnement : le rescrit juridictionnel. Une telle réforme ne va pas rendre service au public ni aux opérateurs.
Je vous propose de lire la tribune que je publie ce jour sur le Cercle les Echos.
L’Avocat général de la Cour de Justice de l’Union Européenne vient de conclure que le mécanisme français du tarif de rachat de l’énergie éolienne constitue une aide d’Etat.
La Cour européenne va très probablement confirmer cette analyse, ce qui conduira le Conseil d’Etat à annuler l’arrêté tarifaire éolien du 17 novembre 2008, attaqué par l’Association Vent de Colère.
On se souvient que le Conseil d’Etat n’avait pas tranché la question dans son arrêt du 15 mai 2012 et s’en était alors remis à la juridiction européenne, malgré les fortes présomptions reposant sur la qualification du dispositif au regard des critères européens.
Si les conclusions de l’avocat général sont confirmées, la France aura quelques mois pour se mettre en conformité avec le droit de l’Union européenne, ce qui implique d’engager assez rapidement la procédure d’élaboration d’un nouvel arrêté tarifaire, comme le fait valoir le Syndicat des Energies Renouvelables (SER) dans un communiqué de ce jour.
L’enjeu est de garantir la continuité du rachat de l’énergie éolienne au même tarif, afin de rassurer les opérateurs mais aussi les investisseurs.
Comme nous avions déjà eu l’occasion de le souligner ici, les conséquences de la décision à venir de la Cour de Justice de l’Union Européenne devraient dépasser le cadre de l’énergie éolienne et concerner plus largement tous les mécanismes de rachat d’électricité financés par la CSPE. Cet effet domino devrait inciter le Gouvernement à très vite réagir pour régulariser les choses.
Du point de vue juridique, l’annulation à venir (fort probablement) tient à un vice de procédure puisque les aides d’Etat octroyées par les Etats membres de l’Union européenne impliquent une notification à la Commission européenne.
Soulignons à ce titre qu’aucune mesure franco-française de modernisation ou de simplification du droit ne permet d’échapper aux contraintes de procédure lorsqu’elles proviennent du droit de l’Union européenne.
Un plus grand intérêt pour le droit de l’Union et les Conventions internationales permettrait sans doute d’éviter ces nids à contentieux que les requérants anti-éoliens exploitent avec habileté.
A la veille de la première réunion de travail du Comité National pour les Energies Marines, nouvel organe faisant suite à une recommandation du rapport CGEDD/CGEIET sur les énergies marines, réunissant un très large panel d’experts, il est important de souligner que le cadre juridique ce cette filière mérite encore d’être clarifié.
Il s’agit d’un aspect fondamental du développement des Energies Marines, sans lequel la France pourrait perdre de nombreuses années avant de satisfaire ses objectifs.
En effet, de nombreuses procédures s’appliquent simultanément, aussi bien en ce qui concerne les programmes de soutien (tarifs rachat, appel offre, appel à manifestation d’intérêt) que les conditions d’implantation et d’exploitation des ouvrages :
– octroi des concessions d’utilisation du domaine public maritime,
– octroi des autorisations de construire (loi sur l’eau, urbanisme),
– conventions de raccordement au réseau,
– coordination des procédures et des autorisations
Dans un arrêt du 26 juin 2013, le Conseil d’Etat vient de confirmer ce que nous plaidions depuis plusieurs mois : les zones de développement éolien (ZDE) sont sans incidences notables sur l’environnement et ne sont par conséquent pas soumises au principe de participation du public.
Il ne s’agit nullement d’un revirement de jurisprudence mais tout au contraire de la confirmation d’une 
jurisprudence déjà bien établie du Conseil d’Etat.
En définitive, toute la question de la fragilisation de la filière éolienne tenait à un malentendu à propos de l’interprétation erronée d’un précédent arrêt du Conseil d’Etat !
Un cas d’école à méditer dans la perspective d’une réforme du droit de l’environnement.
Les énergies marines ont le vent en poupe.
Les objectifs nationaux annoncés d’une production de 6000 MW d’ici à 2020, le lancement de projets européens ou nationaux de R&D et de démonstration ont amené de nombreux acteurs du monde de l’industrie et de la mer à se positionner au travers d’investissements lourds mais aussi à s’organiser par le biais de structures dédiées telles que France Énergies Marines.
Toutefois, au-delà des développements technologiques, un aspect fondamental doit être clarifié et maîtrisé dès à présent pour assurer la faisabilité du développement de ces filières : le cadre réglementaire et juridique.
C’est pourquoi je vous propose, lors d’une matinée de formation et d’échange organisée par EFE le 26 septembre 2013, d’analyser la faisabilité de vos projets au regard du cadre juridique actuel et d’anticiper les évolutions prochaines.
Pour le programme détaillé et les inscriptions, c’est ICI.
L’institut de l’économie circulaire, présidée par le député François Michel Lambert, a mis en place plusieurs ateliers de travail, réservés aux membres.
Ces ateliers ont notamment pour objectifs l’identification des freins au déploiement de l’économie circulaire et la proposition de leviers à mettre en œuvre.
Le groupe de travail réglementaire que j’anime se réunira le lundi 13 mai de 14h à 17h à l’amphitéâtre du 100, bd Pereire 75017 Paris
Pour tout renseignement et pour nous rejoindre, c’est ici.
L’arrêt du Conseil d’Etat du 24 avril 2013 annulant la RT 2012 n’a pas toujours été bien compris.
En effet, l’annulation de la RT 2012 n’a été prononcée par le juge administratif que pour une question de forme (qualité du signataire).
En revanche, alors qu’il n’en avait pas l’obligation, le Conseil d’Etat prend soin de souligner que la décision est régularisable « compte tenu de la nature du motif d’annulation et alors qu’aucun autre moyen n’est de nature à justifier l’annulation prononcée« .
Cette dernière formule permet de conclure que le juge ne retient pas les arguments sur le fond; c’est à dire ceux contestant la régularité de la norme technique RT 2012.
Loin de bouleverser le mécanisme de rénovation énergétique et thermique des bâtiments, le Conseil d’Etat a même pris soin dans sa décison de donner au gouvernement le mode d’emploi pour régulariser la norme.
En définitive, compte tenu de la motiviation de la décision de la Haute Assemblée, la même norme pourra être reprise à l’identique dans quelques jours ou quelques semaines.
Voilà un arrêt qui illustre les limites de l’action en justice s’agissant de questions éminement techniques.
Je vous invite à ce titre à lire la note d’analyse qu’y a consacré le Journal de l’Environnement.
Par deux jugements du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté les recours dirigés contre un projet de centrale solaire de 20 MW situé en région Nouvelle Aquitaine (TA Limoges, 3 décembre 2024, 2101881, 2101882 et 2101873). Le développeur du projet était défendu par le cabinet Altes.
Le tribunal a jugé que le projet respectait la réglementation locale d’urbanisme (1) et qu’il n’engendrait pas d’impact environnemental ou paysager (2).
1/ La centrale solaire respecte la réglementation d’urbanisme
Tout d’abord, il est nécessaire de rappeler que le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme pour les ouvrages de production d’énergie (art. L422-2, b. du code de l’urbanisme). Parallèlement, la commune ou l’intercommunalité est compétente pour fixer la réglementation d’urbanisme.
1.1. Pas d’illégalité du PLU
Les requérants invoquaient l’« exception d’illégalité » de la règle du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune autorisant des « constructions industrielles concourant à la production d’énergie (centrale solaire PV…) » dans un secteur dédié aux activités sportives, touristiques et de loisir.
Le juge a écarté ce moyen en considérant que le développement des énergies renouvelables n’était pas incompatible avec la promotion de ces activités.
1.2. Pas d’obligation de sursis à statuer en attendant le nouveau PLU en cours d’élaboration
Les requérants reprochaient au préfet de ne pas avoir sursis à statuer sur la demande de permis. Cette possibilité prévue par le code de l’urbanisme (articles L. 153-11 et L. 424-1), concerne le cas où un projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU.
Le juge exerce un contrôle restreint sur l’utilisation ou non de cette faculté, limitée à l’erreur manifeste d’appréciation (voir en ce sens CE, 26 janv. 1979, n° 01485).
Le tribunal juge sur ce point que le seul projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du futur PLU ne justifiait pas un sursis à statuer au regard de son contenu : « eu égard à leur portée et à leur caractère général et en l’absence de zonage les concrétisant, les orientations précitées du PADD ne peuvent être regardées comme traduisant un état d’avancement du projet de plan local d’urbanisme suffisant à fonder une décision de sursis, compte tenu de la localisation du projet en litige ».
Il a sur ce point confirmé la jurisprudence selon laquelle un sursis ne peut être pris que si le projet de PLU forme une quasi-norme, formalisée et décantée (voir en ce sens CE, 9 déc. 1988, n° 68286 ; CE, 21 avril 2021, n°437599, conclusions du RP ; et aussi par ex. CAA Bordeaux, 9 juill. 2020, n° 19BX00571). Ainsi, l’exécution du PADD n’étant pas compromise ou rendue plus onéreuse, le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.
2/ La centrale solaire n’emporte aucun impact environnemental ou paysager sur le golf voisin
Les requérants contestaient enfin les impacts du projet sur l’environnement (art. R. 111-26 du code de l’urbanisme). Cependant, le tribunal juge que la localisation du projet dans une zone agricole non artificialisée ne permet pas d’établir des atteintes à l’environnement.
Les autres impacts présumés sur le paysage (art. R. 111-27), notamment un impact visuel sur un golf voisin, des risques liées aux retombées de balles, des impacts sur le drainage du terrain, ainsi qu’une dépréciation de la valeur du golf ne sont pas matériellement démontrés, d’autant plus que le projet répond efficacement à chacun de ces présumés impacts, notamment grâce à la topographie et des mesures d’insertion.
Ces jugements constituent un signal encourageant pour le développement des énergies renouvelables, même dans un contexte local parfois éprouvant. Ils démontrent également l’importance de la coordination entre le préfet et la commune dans le processus de délivrance des permis des installations de production d’énergie. Ainsi que, au besoin, l’utilité d’un accompagnement juridique des promoteurs pour limiter le risque d’annulation.
La procédure dite de régularisation « dans le prétoire » a été inscrite au code de l’environnement en 2017 pour faire aboutir des projets industriels et d’énergies renouvelables (notamment parcs éoliens) malgré des recours en justice. En pratique, elle peut durer et demeurer aléatoire. Cette décision démontre l’efficacité du dispositif, y compris si l’Etat, après avoir accordé une autorisation illégale, refuse in fine de la régulariser. En octroyant la régularisation malgré le refus du préfet, le juge se comporte comme un administrateur et se substitue à l’inertie de l’Etat.
En l’espèce, suite à un recours dirigé contre l’autorisation environnementale d’un projet éolien, le juge administratif avait pris un sursis à statuer (SAS) dans l’attente de sa régularisation. Deux ans plus tard, la société n’avait toujours pas obtenu l’arrêté préfectoral nécessaire à la continuité de son projet. Finalement, la Cour administrative d’appel de Douai délivre elle-même la régularisation attendue, après avoir jugé que l’inertie de l’administration était illégale (CAA Douai, 29 août 2024, 24DA00695).
1/ Une innovation prétorienne
Le recours direct contre un refus de régularisation est possible. Un refus tacite de régularisation est un acte administratif faisant grief, de sorte qu’il peut faire l’objet d’un recours. La particularité est l’articulation de ce recours mené par la société porteur du projet éolien, avec celui entamé initialement par les opposants contestant ledit projet.
Les opposants ont demandé l’annulation de l’arrêté d’autorisation environnementale alors que la société demande, quatre ans plus tard, l’annulation du refus de régulariser la même autorisation environnementale. Suivant les conclusions de sa rapporteure publique, la Cour juge que ce nouveau recours implique un recours distinct (voir en ce sens CE, 9 novembre 2021, Sté Lucien Viseur req. 440028 B), n’y reconnaissant que le statut d’observateur aux opposants.
La rapporteure publique recommande également aux juges d’examiner la légalité du refus de régularisation avant de poursuivre l’instance dirigée contre l’autorisation initiale suspendue.
Le silence opposé par le préfet à une demande de régularisation vaut refus. En l’espèce, le préfet n’avait pas explicitement refusé la demande de la société mais s’était contenté de rester silencieux.
Pour conclure que cette inertie équivaut à un refus, la Cour se base sur le délai du droit commun énoncé à l’article L.231-1 du code des relations entre le public et l’administration. Ainsi, le principe est que silence gardé par l’administration (deux mois après la demande) vaut acceptation. Par exception, le silence vaut refus dans certains cas, tel que la demande d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental (annexe du décret 2014-1273 du 30 octobre 2014).
La Cour juge que la demande de la société tendant à la délivrance d’une autorisation modificative, « devait conduire le préfet à apprécier s’il impliquait une modification substantielle ou seulement notable du projet autorisé. Dans la mesure où, d’une part, l’une ou l’autre de ces modifications était susceptible de justifier soit une nouvelle étude d’impact, soit une modification de l’étude d’impact et où, d’autre part, l’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental déroge au principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation » (considérant 11). Une décision tacite est donc née, mais elle vaut refus. En outre, une décision tacite de refus est par principe illégale dans la mesure où elle n’est pas motivée.
Un nouvel exemple du juge administrateur. Le juge n’a pas régularisé l’acte spontanément. C’est seulement au vu de la durée de la procédure de régularisation et de l’inertie de l’administration qu’il fait usage de ses pouvoirs de plein contentieux et se substitue à l’administration pour permettre à la continuité du projet. La rapporteure publique souligne que reconnaître cette action est le seul moyen de combattre la tendance de l’administration de refuser de statuer expressément sur certains projets éoliens.
Ainsi, la Cour précise que « [le juge administratif] a, en particulier, le pouvoir d’annuler la décision par laquelle l’autorité administrative a refusé l’autorisation sollicitée puis, après avoir, si nécessaire, régularisé ou complété la procédure, d’accorder lui-même cette autorisation aux conditions qu’il fixe ou, le cas échéant, en renvoyant le bénéficiaire devant le préfet pour la fixation de ces conditions » (considérant 31). La formulation de ce considérant de principe laisse entendre que le juge peut régulariser ou compléter la procédure, avant d’accorder lui-même l’autorisation.
2/ Comment procéder lorsque la procédure de régularisation n’aboutit pas ?
La procédure ordinaire : classique mais robuste. Dans le cas où l’acte est susceptible d’être régularisé, le juge sursoit à statuer en fixant un délai pour l’administration (article L. 181-18, I, 2° du code de l’environnement).
Le recours des tiers dirigé contre l’autorisation est alors suspendue jusqu’à ce que le préfet statue sur la mesure de régularisation. De plus, le Conseil d’Etat a précisé, dans un avis contentieux, que le juge doit user de ses pouvoirs de régularisation lorsque les conditions en sont réunies à le faire (CE, avis contentieux, 10 novembre 2023, n° 474431). La régularisation est donc devenue le principe, et non pas une simple faculté.
Enfin, le dépassement éventuel du délai fixé par le juge pour mener la procédure de régularisation ne constitue pas une entrave (Voir en ce sens CE, 16 février 2022, Société MSE la Tombelle, req. 420554, 420575 à propos de la régularisation d’un permis de construire selon l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, « [le juge administratif] ne saurait se fonder sur la circonstance que ces mesures lui ont été adressées alors que le délai qu’il avait fixé dans sa décision avant dire droit était échu pour ne pas en tenir compte dans son appréciation de la légalité du permis attaqué »).
La procédure finalisée par le juge : une exception. Le juge a certes l’obligation de sursoir à statuer en l’attente de l’acte de régularisation. Mais si celui-ci tarde à arriver, en raison d’un blocage du préfet, comment agir ?
En suivant l’exemple du cas d’espèce, le porteur du projet, doit d’abord procéder aux formalités qui lui incombent nécessaires pour régulariser les vices constatés (par ex. mise à jour du dossier).
Il doit ensuite demander à l’administration, au besoin après qu’elle ait finalisé les formalités à même de régulariser l’autorisation illégale (par ex. demande d’avis ou enquête publique complémentaire) de délivrer une autorisation modificatrice, à savoir un arrêté préfectoral complémentaire portant régularisation.
Si l’administration refuse explicitement ou ne répond pas, le porteur de projet peut saisir le juge pour contester cette décision. Si la décision préfectorale de refus est jugée illégale, c’est le juge qui accordera – le cas échéant après avoir régularisé ou complété la procédure – lui-même l’autorisation aux conditions qu’il fixe.
La société Nièvre Agrisolaire a obtenu trois permis de construire, délivrés par arrêtés du préfet de la Nièvre en janvier 2023 pour l’implantation d’une centrale photovoltaïque au sol comprenant modules, quinze postes de transformation, et un poste de livraison.
Saisi d’un recours formé par des associations, le tribunal administratif de Dijon a rendu son jugement le 26 janvier 2024. Il procède à un recensement minutieux des arguments du dossier, notamment l’étude d’impact, établissant la nature agrivoltaïque du projet. Celle-ci résulte de l’association entre des panneaux photovoltaïques et la production de fourrages agricole de haute qualité incluant un séchoir thermovoltaïque.
Le juge reconnait ensuite des fragilités juridiques mais permet la régularisation du projet via la production d’un complément à l’étude d’impact puis un permis modificatif (jugement TA Dijon, 1re ch., 26 janv. 2024, n° 2300854).
Les communes objet du projet n’ayant pas de PLU, c’est le RNU qui s’applique.
1. Reconnaissance de la nature agrivoltaïque du projet
La question de la nature agrivoltaïque du projet relève au moins autant de la législation de l’énergie que de celle de l’urbanisme.
Ainsi, la définition d’une installation agrivoltaïque est désormais inscrite à l’article L. 314-36 du code de l’énergie, résultant de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (dite APER). Parmi d’autres conditions, la production agricole doit être l’activité principale de la parcelle agricole. La consultation publique du projet de décret d’application s’est quant à elle terminée en janvier 2024.
Les permis de construire objets du jugement du tribunal administratif de Dijon le 24 janvier 2024 sont antérieurs à la loi, ce qui peut expliquer pourquoi il ne s’y réfère pas. En revanche, le jugement procède à un recensement minutieux des arguments du dossier, notamment l’étude d’impact, établissant la nature agrivoltaïque du projet. Le juge administratif recourt ainsi en quelque sorte à la technique jurisprudentielle dite du « faisceau d’indices » :
Le tribunal relève également que « les ouvrages de production d’énergie et le séchoir concourent à la réalisation d’un même projet […] à savoir la construction d’un parc dit « agrivoltaïque », associant à la production d’électricité celle d’un fourrage » (considérant 13).
Enfin, le tribunal juge que le séchoir thermovoltaïque que la société envisage de construire (bâtiment de 80 mètres) concourt à la qualification de projet agrivoltaïque, dans la mesure où il permettra la production d’un fourrage à proximité du siège de l’exploitation, avec un débouché économique pour l’agriculteur.
Au vu de ces éléments, et alors même qu’il implique un changement du type de culture exercé sur le terrain (75 hectares de maïs), il apparait que la production agricole sera significative par rapport à la production d’électricité.
2. Les arguments rejetés par le tribunal
Le juge rejette les moyens avancés par les requérants s’agissant de l’appréciation satisfaisante et proportionnée des incidences du projet sur les paysages et le patrimoine culturel.
Le tribunal a également rejeté le moyen selon lequel l’étude d’impact serait insuffisante du fait du manque d’estimation des émissions attendus (pollution air eau sol sous-sol) puisque les parcelles concernées font déjà l’objet d’une exploitation agricole intensive.
Les moyens relatifs à l’illégalité de l’enquête publique sont également rejetés, ainsi que celui concernant la dérogation espèce protégée, en soulignant que l’obtention de la dérogation conditionne uniquement la mise en œuvre du permis de construire, mais pas sa légalité.
3. Les arguments accueillis par le tribunal
Le juge accueille néanmoins deux des arguments de procédure avancés par les requérants.
Le premier concerne le périmètre de l’étude d’impact (considérant 14). En effet, le juge rappelle que l’article L. 122-1 du code de l’environnement dispose que tout projet constitué de plusieurs interventions dans le milieu naturel doit être évalué dans son ensemble, même en cas de fractionnement dans le temps et l’espace, afin de comprendre ses incidences environnementales globales.
Le tribunal conclut que la construction du séchoir est nécessaire en raison du changement de type de culture induit par le parc photovoltaïque. Ces deux éléments concourent à la réalisation d’un même projet, qualifié d’agrivoltaïque. Par conséquent, l’étude d’impact aurait dû couvrir l’ensemble du projet, y compris la construction du séchoir.
Il estime que l’absence d’analyse des incidences environnementales du séchoir dans l’étude d’impact constitue une insuffisance préjudiciable à l’information complète de la population.
Le second moyen concerne la notion d’ensemble immobilier unique (considérant 49). L’article L. 421-1 du code de l’urbanisme requiert une autorisation de construire pour toute construction, même sans fondations. Selon l’article L. 421-6, la construction d’un ensemble immobilier unique devrait normalement faire l’objet d’une seule autorisation, sauf si l’ampleur et la complexité du projet justifient des permis distincts. Les requérants reprochent à la société Nièvre Agrisolaire de ne pas avoir inclus le séchoir dans ses demandes de permis, bien que celui-ci soit considéré comme essentiel pour maintenir des activités agricoles significatives sur les parcelles du projet.
Le tribunal affirme que le parc photovoltaïque et le séchoir, bien que distincts du point de vue technique et économique, forment un ensemble immobilier unique en raison de leurs liens fonctionnels et de leur impact sur le maintien des activités agricoles.
L’absence de présentation du séchoir dans les demandes de permis rend donc impossible une évaluation globale par l’autorité administrative du respect des règles d’urbanisme et de la protection des intérêts généraux.
4. Conséquences du jugement
Le juge fait usage de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme et soumet le projet à régularisation pour chacun de ces deux vices, permettant ainsi de sauver le projet. En effet, s’agissant du périmètre de l’étude d’impact, il demande la production d’un complément à celle-ci. Quant à la qualification d’ensemble immobilier unique comprenant le séchoir, un permis modificatif est sollicité.
L’affaire sera donc à nouveau jugée dans quelques mois une fois la procédure de régularisation accomplie.