Quand deux élus hauts fonctionnaires partent en guerre contre le mal très français qu’est l’inflation normative, les propositions fusent.
Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (rapport Lambert Boulard) rendu 
public le 26 mars 2013 propose, exemples à l’appui, de bousculer notre tendance lourde à empiler les normes.
Fort des l’expérience de terrains des collectivités publiques qui les ont alimenté en cas pratiques, les auteurs formulent plusieurs propositions qui intéresseront les acteurs du droit de l’environnement : mettre fin au gouvernement des DREAL, tempérer le principe de précaution, réviser la réglementation des mâchefers et la planification des déchets.
Certaines de ces mesures, qui ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement, ont été proposées ici même depuis un an déjà. La question demeure de savoir lesquelles seront adoptées. Il y a urgence car il en va de la compétitivité des entreprises françaises dans une économie mondialisée.
Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative rendu public le 26 mars 2013 mérite qu’on s’y arrête un peu plus que le temps d’une brève citation.
D’abord parce que sa lecture est réjouissante. Il semble en effet que ces deux élus, serviteurs de l’Etat (et hauts fonctionnaires) aient choisi d’adopter la devise « faire les choses sérieusement sans se prendre au sérieux ».
C’est ainsi qu’ils placent leurs propositions – très sérieuses – sous le quadruple patronage de Montaigne (« Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ... »), Montesquieu (« Les lois inutiles affaiblissent les lois essentielles »), Saint-Just (« On ne gouverne pas sans laconisme ») et Pierre Dac (« – Pouvez-vous détecter les normes absurdes ? – Je le peux. – Vous pouvez vraiment le faire ? – Oui… – Il peut le faire ! Alors on l’applaudit très fort ! »).
Le rapport est également illustré par Plantu, ce qui est une première dans un rapport de la République. Les auteurs invitent d’ailleurs à imager le Journal Officiel pour le rendre plus lisible et plus attractif…
Ils appellent également à un vaste mouvement d’abrogation de normes et relèvent, avec une provocation toute républicaine, que la dernière série en la matière date de la nuit du 4 août 1789.
i. Mettre fin au gouvernement des DREAL
« Les DREAL gouvernent. Hallucinant ? Où sont passés les Préfets de Région ? » : voilà un premier constat que le praticien du droit de l’environnement que je suis ne peut que partager, tant en ce qui concerne les déchets que les énergies renouvelables.
La technicisation croissante de la norme conduit à ce que l’Etat, à travers ses représentant, ne se sente plus en mesure de décider sans l’approbation des services « experts ».
Mais ne jetons pas la pierre aux seules Dreal. On pourrait faire le même reproche s’agissant de l’autorité absolue des avis des fonctionnaires du ministère de la défense en matière de relations radars-éoliens.
Du reste, si tel ou tel service de l’Etat « gouverne », c’est plutôt en raison d’une mise en œuvre systématique du principe de précaution.
ii. Tempérer le principe de précaution
Le rapport est sévère vis à vis du principe de précaution.
« L’épidémie » de normes « a été relancée par le principe de précaution qui fonde une société peureuse, frileuse, paralysée par l’obsession de prévenir tous les aléas ».
Notre système juridique est en « état de glaciation (…) pollué lui aussi par le principe de précaution qui tend à faire préférer la sécurité dans l’application automatique d’une règle au risque de son interprétation »
Le rapport établi un lien direct entre « l’horreur normative » et le principe de précaution.
« Face au principe de précaution, il est urgent de réhabiliter le droit au risque, condition du progrès scientifique et technique, des innovations qui impliquent toujours des transgressions et des explorations hors normes. La créativité est par essence hors-norme »
« La réhabilitation du droit au risque dépasse largement la question de notre corpus juridique. Elle implique un discours volontariste et pédagogique à tous les niveaux sur le caractère potentiellement créatif de la prise de risque, et sur le droit à réparation. Il s’agit d’une évolution dans la durée, qui touche elle aussi à un réflexe culturel ancré dans les mentalités françaises : dans un autre domaine, les économistes considèrent les Français comme plutôt « averses au risque », avec comme symptôme de cette aversion un taux d’épargne parmi les plus élevé d’Europe (16,2% en 2012) »
Il est vrai que les barrières administratives bien souvent constatées ont souvent pour origine une application crispatoire (si l’on m’autorise ce néologisme) du principe de précaution.
Tel est par exemple le cas en matière de définition du statut de déchet, parfois très éloignée de la réalité des risques constatés. L’une des causes peut être que certaines normes sont pensées et rédigées par des auteurs qui ne sont pas confrontés à la réalité de leur mise en œuvre et de leur utilité.
D’autres pays européens que la France réputés très sérieux (Pays-Bas, Hollande) ont une conception moins stricte des risques.
La mise en place d’une économie circulaire implique notamment que l’on admette de revenir sur la classification de déchets d’un certain nombre de matériaux.
Il est également urgent que la France définisse enfin le statut de sous-produit.
iii. réviser la réglementation des mâchefers
Le rapport comporte non pas une mais deux mesures concernant les mâchefers.
Abroger l’arrêté Mâchefers
Tout d’abord, l’abrogation ou suspension de l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d’incinération, à l’initiative d’une demande de la Communauté urbaine de Strasbourg (proposition n° 7).
La proposition est fort utile mais hélas pas nouvelle puisque le sénateur Francis Grignon a déjà attiré l’attention de la Ministre de l’écologie dans une question orale n°1454 publiée au JO du Sénat le 3 novembre 2011, sur le projet d’arrêté mâchefers. Il s’interrogeait, notamment, sur le fait de savoir « si le Gouvernement entend faire évoluer cet arrêté, en particulier s’agissant de la mise en application de ces dispositions au 1er juillet 2012, ce qui parait un peu précipité »
La Ministre de l’écologie avait estimé alors que le dispositif prévu par l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 est « assez complet, mais il est possible, compte tenu de sa mise en place récente, qu’il soit réévalué d’ici à quelques mois. »
La réévaluation intervenue n’a corrigé aucune des difficultés majeures soulevées par le texte.
La proposition Lambert Boulard devrait donc réjouir l’Association Nationale pour la promotion de la Grave de Mâchefers (ANGM) qui propose depuis plusieurs mois de revoir les points excessifs de l’arrêté.
Je ne m’exprimerai pas plus sur le sujet à ce stade compte tenu des procédures en cours devant le Conseil d’Etat, après un recours devant le Conseil constitutionnel(la décision est là).
Changer la fiscalité non vertueuse des mâchefers
Ensuite, le rapport propose la modification d’une fiscalité non vertueuse, constant à soumettre à TGAP les mâchefers valorisables mais non valorisés faute de débouchés.
Nous avons déjà eu l’occasion de dire ici à plusieurs reprises (ici, et notamment là, le 6 juillet 2011 : éxonération de TGAP pour les seuls mâchefers non valorisables : une fiscalité anti-écologique ?) que cette mesure était le parfait contre exemple de la fiscalité verte puisqu’elle incitait au contraire à une élimination sauvage des mâchefers d’incinération.
Tous les mâchefers d’incinération étant le sous-produit d’ordures ménagères déjà taxées, il n’y a pas lieu de n’en exonérer que certains de la TGAP.
Il faut donc saluer la proposition 23 du rapport, qui a pour origine un signalement du SYCTOM de Paris.
Espérons que les auteurs soient entendus car aux dernières nouvelles, le Ministère de l’environnement s’orientait plutôt vers une solution inverse en augmentant la TGAP applicable aux mâchefers recyclables qui seraient stockés en ISDND.
iv. réviser la planification des déchets
Le rapport propose également de modifier le Code de l’environnement pour ne plus obliger les plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux de prévoir « obligatoirement » des installations de stockage. Cette formule comminatoire laisse songeur, surtout s’agissant des plans de gestion des déchets inertes des chantiers du BTP. En effet, on sait là encore que d’autres pays que la France (Pays Bas, etc…) ont depuis plusieurs années banni l’enfouissement des déchets inertes pour systématiquement promouvoir leur recyclage…
En définitive, les mesures proposées en matière d’environnement semblent assez raisonnables : soucieuses de rendre de la compétitivité aux entreprises et aux territoires, elles ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement.
D’autres mesures manquent telle que la réforme du financement des mesures des PPRT. Mais il faut saluer l’initiative et un rapport qui, bien qu’inhabituellement « second-degré », est un bel inventaire pour un gouvernement qui appelle à un choc de simplification.
La question sera de vérifier lesquelles de ces mesures seront réellement adoptées en matière d’environnement.
