Generic selectors
Exact matches only
Search in title
Search in content

Choc de compétitivité juridique : Que penser des propositions du rapport Lambert-Boulard en matière d’environnement ?

par | 4 Avr 2013

Quand deux élus hauts fonctionnaires partent en guerre contre le mal très français qu’est l’inflation normative, les propositions fusent.

Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (rapport Lambert Boulard) rendu 2012465_14023539-nono2102-20130221-t103a.jpgpublic le 26 mars 2013 propose, exemples à l’appui, de bousculer notre tendance lourde à empiler les normes.

Fort des l’expérience de terrains des collectivités publiques qui les ont alimenté en cas pratiques, les auteurs formulent plusieurs propositions qui intéresseront les acteurs du droit de l’environnement : mettre fin au gouvernement des DREAL, tempérer le principe de précaution, réviser la réglementation des mâchefers et la planification des déchets.

Certaines de ces mesures, qui ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement, ont été proposées ici même depuis un an déjà. La question demeure de savoir lesquelles seront adoptées. Il y a urgence car il en va de la compétitivité des entreprises françaises dans une économie mondialisée.

Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative rendu public le 26 mars 2013 mérite qu’on s’y arrête un peu plus que le temps d’une brève citation.

D’abord parce que sa lecture est réjouissante.  Il semble en effet que ces deux élus, serviteurs de l’Etat (et hauts fonctionnaires) aient choisi d’adopter la devise « faire les choses sérieusement sans se prendre au sérieux ».

C’est ainsi qu’ils placent leurs propositions – très sérieuses – sous le quadruple patronage de Montaigne (« Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ... »), Montesquieu (« Les lois inutiles affaiblissent les lois essentielles »), Saint-Just (« On ne gouverne pas sans laconisme ») et Pierre Dac (« – Pouvez-vous détecter les normes absurdes ? – Je le peux. – Vous pouvez vraiment le faire ? – Oui… – Il peut le faire ! Alors on l’applaudit très fort ! »).

Le rapport est également illustré par Plantu, ce qui est une première dans un rapport de la République. Les auteurs invitent d’ailleurs à imager le Journal Officiel pour le rendre plus lisible et plus attractif…

Ils appellent également à un vaste mouvement d’abrogation de normes et relèvent, avec une provocation toute républicaine, que la dernière série en la matière date de la nuit du 4 août 1789.

i. Mettre fin au gouvernement des DREAL

« Les DREAL gouvernent. Hallucinant ? Où sont passés les Préfets de Région ? » : voilà un premier constat que le praticien du droit de l’environnement que je suis ne peut que partager, tant en ce qui concerne les déchets que les énergies renouvelables.

La technicisation croissante de la norme conduit à ce que l’Etat, à travers ses représentant, ne se sente plus en mesure de décider sans l’approbation des services « experts ».

Mais ne jetons pas la pierre aux seules Dreal. On pourrait faire le même reproche s’agissant de l’autorité absolue des avis des fonctionnaires du ministère de la défense en matière de relations radars-éoliens.

Du reste, si tel ou tel service de l’Etat « gouverne », c’est plutôt en raison d’une mise en œuvre systématique du principe de précaution.

ii. Tempérer le principe de précaution

Le rapport est sévère vis à vis du principe de précaution.

« L’épidémie » de normes « a été relancée par le principe de précaution qui fonde une société peureuse, frileuse,  paralysée par l’obsession de prévenir tous les aléas ».

Notre système juridique est en « état de glaciation (…) pollué lui aussi par le principe de précaution qui tend à faire préférer la sécurité dans l’application automatique d’une règle au risque de son interprétation »

Le rapport établi un lien direct entre « l’horreur normative » et le principe de précaution.

« Face au principe de précaution, il est urgent de réhabiliter le droit au risque, condition du progrès scientifique et technique, des innovations qui impliquent toujours des transgressions et des  explorations hors normes. La créativité est par essence hors-norme »

« La réhabilitation du droit au risque dépasse largement la question de notre corpus juridique. Elle implique un discours volontariste et pédagogique à tous les niveaux sur le caractère potentiellement  créatif de la prise de risque, et sur le droit à réparation. Il s’agit d’une évolution dans la durée, qui touche elle aussi à un réflexe culturel ancré dans les mentalités françaises : dans un autre domaine, les économistes considèrent les Français comme plutôt « averses au risque », avec comme symptôme de cette aversion un taux d’épargne parmi les plus élevé d’Europe (16,2% en 2012) »

Il est vrai que les barrières administratives bien souvent constatées ont souvent pour origine une application crispatoire (si l’on m’autorise ce néologisme) du principe de précaution.

Tel est par exemple le cas en matière de définition du statut de déchet, parfois très éloignée de la réalité des risques constatés. L’une des causes peut être que certaines normes sont pensées et rédigées par des auteurs qui ne sont pas  confrontés à la réalité de leur mise en œuvre et de leur utilité.

D’autres pays européens que la France réputés très sérieux (Pays-Bas, Hollande) ont une conception moins stricte des risques.

La mise en place d’une économie circulaire implique notamment que l’on admette de revenir sur la classification de déchets d’un certain nombre de matériaux.

Il est également urgent que la France définisse enfin le statut de sous-produit.

iii. réviser la réglementation des mâchefers

Le rapport comporte non pas une mais deux mesures concernant les mâchefers.

Abroger l’arrêté Mâchefers

Tout d’abord, l’abrogation ou suspension de l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d’incinération, à l’initiative d’une demande de la Communauté urbaine de Strasbourg (proposition n° 7).

La proposition est fort utile mais hélas pas nouvelle puisque le sénateur Francis Grignon a déjà attiré l’attention de la Ministre de l’écologie dans une question orale n°1454 publiée au JO du Sénat le 3 novembre 2011, sur le projet d’arrêté mâchefers. Il s’interrogeait, notamment, sur le fait de savoir « si le Gouvernement entend faire évoluer cet arrêté, en particulier s’agissant de la mise en application de ces dispositions au 1er juillet 2012, ce qui parait un peu précipité »

La Ministre de l’écologie avait estimé alors que le dispositif prévu par l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 est « assez complet, mais il est possible, compte tenu de sa mise en place récente, qu’il soit réévalué d’ici à quelques mois. »

La réévaluation intervenue n’a corrigé aucune des difficultés majeures soulevées par le texte.

La proposition Lambert Boulard devrait donc réjouir l’Association Nationale pour la promotion de la Grave de Mâchefers (ANGM) qui propose depuis plusieurs mois de revoir les points excessifs de l’arrêté.

Je ne m’exprimerai pas plus sur le sujet à ce stade compte tenu des procédures en cours devant le Conseil d’Etat, après un recours devant le Conseil constitutionnel(la décision est ).

Changer la fiscalité non vertueuse des mâchefers

Ensuite, le rapport propose la modification d’une fiscalité non vertueuse, constant à soumettre à TGAP les mâchefers valorisables mais non valorisés faute de débouchés.

Nous avons déjà eu l’occasion de dire ici à plusieurs reprises  (ici, et notamment là, le 6 juillet 2011 : éxonération de TGAP pour les seuls mâchefers non valorisables : une fiscalité anti-écologique ?) que cette mesure était le parfait contre exemple de la fiscalité verte puisqu’elle incitait au contraire à une élimination sauvage des mâchefers d’incinération.

Tous les mâchefers d’incinération étant le sous-produit d’ordures ménagères déjà taxées, il n’y a pas lieu de n’en exonérer que certains de la TGAP.

Il faut donc saluer la proposition 23 du rapport, qui a pour origine un signalement du SYCTOM de Paris.

Espérons que les auteurs soient entendus car aux dernières nouvelles, le Ministère de l’environnement s’orientait plutôt vers une solution inverse en augmentant la TGAP applicable aux mâchefers recyclables qui seraient stockés en ISDND.

iv. réviser la planification des déchets

Le rapport propose également de modifier le Code de l’environnement pour ne plus obliger les plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux de prévoir « obligatoirement » des installations de stockage. Cette formule comminatoire laisse songeur, surtout s’agissant des plans de gestion des déchets inertes des chantiers du BTP. En effet, on sait là encore que d’autres pays que la France (Pays Bas, etc…) ont depuis plusieurs années banni l’enfouissement des déchets inertes pour systématiquement promouvoir leur recyclage…

En définitive, les mesures proposées en matière d’environnement semblent assez raisonnables : soucieuses de rendre de la compétitivité aux entreprises et aux territoires, elles ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement.

D’autres mesures manquent telle que la réforme du financement des mesures des PPRT. Mais il faut saluer l’initiative et un rapport qui, bien qu’inhabituellement « second-degré », est un bel inventaire pour un gouvernement qui appelle à un choc de simplification.

La question sera de vérifier lesquelles de ces mesures seront réellement adoptées en matière d’environnement.

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

La Cour administrative d’appel de Douai a sursis à statuer par un arrêt du 27 avril 2022 et interroge le Conseil d’Etat alors qu’elle est confrontée à une demande d’annulation d’une autorisation environnementale d’un parc éolien.

Elle demande à la Haute juridiction :

  • d’une part, si un porteur de projet doit déposer une demande de dérogation espèces protégées (DEP) dès lors qu’un seul spécimen est en cause
  • et, d’autre part, si le dépôt d’une demande de DEP est conditionné au seul risque d’atteinte ou également aux mesures ERC prévues par le porteur de projet.

Le Conseil d’Etat a trois mois pour se prononcer.

Source et lien : CAA Douai, 27 avril 2022, n°20DA01392

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

I. Contexte

La loi « Climat et résilience » fixe un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Pour atteindre cet objectif, le législateur a notamment prévu l’intervention du Gouvernement, par ordonnance, afin d’adapter les règles environnementales et urbanistiques.

Le projet d’ordonnance relative à la rationalisation de procédures d’urbanisme et environnementales vise ainsi à simplifier l’obtention des autorisation pour des projets situés sur des terrains déjà artificialisés.

Ses dispositions concernent uniquement le périmètre de certaines opérations d’aménagement associant l’État et les collectivités territoriales de façon étroite. Il est en consultation jusqu’au 9 mai 2022.

II. Analyse

L’article 226 de la loi « Climat et résilience » vise à prendre : « toutes mesures […] afin de rationaliser les procédures d’autorisation, de planification et de consultation […] pour accélérer les projets sur des terrains déjà artificialisés, dans les périmètres d’opérations de revitalisation de territoire, de grandes opérations d’urbanisme ou d’opérations d’intérêt national ».

C’est l’objet du projet d’ordonnance en consultation.

Il ne concerne que certaines opérations : les opérations de revitalisation des territoires (ORT), les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations d’intérêt national (OIN). Les procédures ne sont donc simplifiées que si elles portent sur des projets situés dans le périmètre de ces opérations.

Le texte traite des mesures relatives aux procédures environnementales. Dans un souci de simplification et d’accélération de la procédure d’autorisation environnementale, les articles 1 et 2 du projet prévoient une substitution de l’enquête publique par une simple participation du publique par voie électronique, selon les modalités de l’article L. 123-19 du code de l’environnement. Cette disposition ne pourra profiter qu’aux opérations présentées en commission de suivi de site au sens de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

L’article 3 du projet d’ordonnance prévoit quant à lui de faciliter l’octroi d’une dérogation « espèces protégées ». Cette dérogation est octroyée si trois conditions sont remplies[1] dont la raison impérative d’intérêt public majeur. Pour les projets soumis à déclaration d’utilité publique (DUP), la DUP vaudra raison impérative d’intérêt public majeur. Cette dernière ne pourra être contestée que lors d’un recours contre une DUP et non plus à l’appui d’un recours contre la DEP elle-même, même par voie d’exception d’illégalité.

Ensuite, différentes mesures relatives aux procédures d’urbanisme sont examinées. La procédure de consultation en matière d’opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)[2] devra être alignée sur celle des OIN dites « classiques »[3], en vertu de l’article 4 du projet d’ordonnance.

La mesure de l’article 5 du projet d’ordonnance permettra quant à elle, pour les communes soumises à la loi « littoral », de déroger à l’obligation de continuité avec l’urbanisation existante pour les projets photovoltaïques. Cette exception sera néanmoins limitée aux friches[4].

Par ailleurs, selon l’article 6, les OIN rejoindront les ORT et les GOU dans le champ d’application de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Cette procédure permet la mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCoT, …) avec les documents de planification de niveau supérieur, sous réserve que l’économie générale du projet ne soit pas remise en cause. De sorte que, l’adaptation des documents de planification en amont sera plus rapide, en comparaison à une déclaration de projet.

Ensuite, alors que les GOU bénéficient déjà de plusieurs dérogations aux règles d’un PLU[5], l’article 7 du projet d’ordonnance en prévoit une nouvelle. Cette exception, déjà mise en place pour les ORT via la loi « 3DS », concernera les constructions dont la destination n’est pas autorisée par le PLU, sous réserve que celle-ci contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné.

Le projet d’ordonnance aligne également le régime des GOU sur celui des ORT pour ce qui est du constat de l’abandon manifeste d’une partie d’immeuble : dès lors que des travaux ont condamné l’accès à une partie d’un immeuble, celui-ci est déclaré en état d’abandon manifeste, au sens de l’article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 8 prévoit que les OIN, GOU et ORT bénéficieront du dispositif temporaire de dispense de formalités d’urbanisme pour certaines constructions[6], d’une part. D’autre part, une dérogation à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme est envisagée afin de permettre une subdivision des lots d’un lotissement dès lors qu’une majorité qualifiée à la moitié est constituée, si le maire souhaite augmenter le nombre de lots (contre une majorité qualifiée de deux tiers actuellement).

Revendiquant s’inscrire dans l’objectif ZAN, l’ensemble des dispositions de ce projet d’ordonnance visent à faciliter et accélérer les procédures de reconversion du foncier.  

Ce projet d’ordonnance est ouvert à la consultation publique jusqu’au 9 mai 2022, déposez ici votre commentaire.


[1] L. 411-2, I, 2° du code de l’environnement

[2] L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation

[3] L. 102-12 du code de l’urbanisme

[4] L. 111-26 du code de l’urbanisme

[5] L. 152-6 du code de l’urbanisme

[6] Ce dispositif est aujourd’hui prévu par le décret n°2021-812 du 24 juin 2021

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

I. Contexte

Huit Français sur dix se disent « inquiets » vis-à-vis du changement climatique. D’un autre côté, le mouvement des gilets jaunes est né du refus d’augmentation de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Par la suite, les travaux de la Convention citoyenne pour le climat ont témoigné de ce rejet de la fiscalité dite environnementale. Il n’en ressort en effet aucun instrument fiscal performant et consensuel pour atteindre les objectifs de transition écologique et énergétique.

C’est dans ce contexte que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes a rendu, le 9 février 2022, un rapport relatif au consentement à la fiscalité environnementale. Des propositions qui encouragent Bercy à remettre en cause le principe de non-affectation des recettes fiscales, dans le but d’encourager le consentement aux taxes vertes.

II. Analyse

Le rapport part du constat du non-consentement à la fiscalité environnementale afin de proposer différents leviers d’action pour renverser cette tendance.

Tout d’abord, d’après le Conseil des impôts, dont la définition est reprise par le rapport de la Cour des comptes (p.16) , la notion de « fiscalité environnementale » s’entend de : « l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle « taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette définition des taxes, des redevances, des allégements, des exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à certains contribuables et favorables à l’environnement ».

Pour favoriser la modification du comportement des acteurs, le système fiscal doit donc non seulement dissuader les comportements polluants (taxes) mais aussi soutenir et encourager les solutions alternatives permettant d’adopter des comportements vertueux.

Parmi les instruments proposés pour y parvenir, la Cour des comptes prône l’allocation du produit de la fiscalité environnementale aux ménages modestes et au financement de la politique environnementale dans le cadre de projets verts. Un tel fléchage (réinvestissement) de la fiscalité verte garantirait ainsi que les taxes vertes prélevées seront intégralement affectées à ces enjeux.

En effet, selon le rapport, un biais comportemental fait que les citoyens relient de façon thématique les recettes aux dépenses effectuées. En outre, le rapport recommande de réallouer une partie des recettes pour compenser les pertes de revenus des ménages affectés par la mise en œuvre de la taxe, surtout les plus modestes.

Or, la mise en place de cet instrument se heurte à deux principes juridiques, à l’origine de l’absence du fléchage de la fiscalité verte :

– le principe de non-affectation d’une recette à une dépense, d’une part ;

– le principe d’égalité devant les charges publiques, d’autre part.

a) Principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire (ou de non-affectation des recettes fiscales) est défendu par Bercy depuis de nombreuses années, car il permet au ministre des Finances de décider librement les affectations des ressources de l’État. Bien qu’il se heurte à la notion du consentement citoyen dans un contexte de taxes vertes nouvelles ou plus élevées, il bénéficie de soutiens juridiques puissants.

Tout d’abord, l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) proscrit l’affectation d’une recette fiscale à une dépense. Certaines dérogations sont néanmoins prévues comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux pour le budget de l’État. Dans un précédent rapport de mars 2018 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées, la Cour des comptes défendait ce principe. Elle mettait en exergue le risque de déconnexion entre le montant des ressources allouées à une “taxe affectée“ et les besoins réels des administrations publiques.

Ensuite, le Conseil constitutionnel s’est saisi de la question et considère que l’affectation d’une recette à une dépense, en matière de fiscalité environnementale, engendrerait un effet pervers selon lequel : « [l’État], ou les organismes bénéficiaires du produit de la taxe, se trouve ainsi en position d’avoir intérêt à ce que le comportement dont l’élimination est officiellement recherchée se poursuive en réalité » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

La Cour des comptes a fait progressivement évoluer sa position ces dernières années. Dans un rapport de 2019 relatif à la fiscalité environnementale face à l’urgence climatique, elle recommande « la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique ». Si dans son rapport sorti le 9 février 2022 la Cour des comptes prône à nouveau l’accroissement de la transparence, elle innove en défendant l’affectation du produit de la fiscalité verte à des investissements verts et aux ménages modestes. C’est l’objet de la proposition n°9 (p.108) du rapport qui prévoit :

« [d’allouer] de manière explicite et transparente une partie des revenus de la fiscalité environnementale à des projets verts permettant notamment de développer les alternatives (baisse de la fiscalité sur les énergies vertes, solutions de transport collectif, aides à l’investissement vert) et une autre partie à la compensation des effets distributifs de la fiscalité, en particulier à destination des ménages modestes et/ou sans alternatives.»

En outre, la Cour des comptes souhaite instaurer une consultation directe des contribuables sur le choix de l’affectation des ressources issues de la fiscalité environnementale.

Le principe de non-affection d’une recette à une dépense est donc de fait remis en cause par la Cour des comptes. Des précédents ont d’ailleurs déjà été admis , tel que les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

b) Principe d’égalité devant les charges publiques

En second lieu, il découle de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), un principe d’égalité devant les charges publiques. Or, la Cour des comptes défend la redistribution d’une partie des recettes de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes. Cette redistribution est déjà admise par le Conseil constitutionnel afin « d’utiliser la fiscalité comme un outil destiné à guider les comportements des contribuables » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

Au contraire, s’agissant de la “contribution carbone“, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC) relative à la loi de finances pour 2010, considère que les moyens retenus par le législateur ne permettaient pas la mise en place de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique dans des conditions respectueuses du principe d’égalité devant les charges publiques. En effet, les entreprises, qui allaient être soumises au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, détenaient pendant une certaine période des quotas obtenus gratuitement.

Les dérogations au principe d’égalité sont donc soumises à un contrôle au cas par cas. Ici, la proposition de redistribution d’une partie de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes émanant de la Cour des comptes contribuera, si elle est reprise par le législateur, à éviter une censure du Conseil constitutionnel.

En définitive, ce rapport témoigne de l’implication de la Cour des comptes dans la transition écologique et énergétique. Il s’insère dans la dynamique initiée par le Conseil d’État qui a condamné l’État français, dans une décision historique du 1er juillet 2021, pour inaction face au changement climatique.

En permettant de revenir sur le principe d’universalité budgétaire, défendu depuis des années, la Cour des comptes reconnait à son tour que l’urgence écologique implique une réponse juridique à la hauteur.


Share This