Dans un arrêt du 29 novembre 2011, la Cour Administrative d’Appel de LYON a confirmé la légalité de l’arrêté du Préfet de l’Allier créant la Zone de Développement Eolien de la Communauté de Communes de la Montagne Bourbonnaise.
Les juges font notamment application du principe de participation du public et distinguent le contenu des ZDE, qui portent sur de « vastes territoires », de celui des permis de construire des parcs éoliens (CAA LYON, 29 novembre 2011, Magnaud c/ Préfecture de l’Allier, req. n° 10LY01489).
Contrairement à l’arrêt rendu à BORDEAUX le 2 novembre 2011, les juges de Lyon semblent s’orienter vers une appréciation pragmatique et globale de la légalité des ZDE.
La jurisprudence rendue à propos d’arrêtés préfectoraux de création de ZDE est désormais de plus en plus fréquente.
Tant que le Ministère de l’environnement n’aura pas réagi, les juges seront confrontés chaque recours à l’absence de décret ou d’arrêté d’application de l’article 10.1 de la loi du 10 février 2000 (relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité).
Le juge administratif doit donc apprécier, au cas par cas, ce que le législateur a prescrit ou voulu prescrire.
Un précédent arrêt de la Cour Administrative d’Appel de BORDEAUX du 2 novembre 2011 témoigne que la jurisprudence a durci les critères concernant l’appréciation du « potentiel éolien », ce qui le conduit à exiger des études de vents annuelles pour chaque secteur.
Cette question n’a pas été tranchée dans la présente décision de la Cour Administrative d’Appel de LYON ; celle-ci s’est en revanche prononcée sur d’autres étapes du processus d’approbation d’une ZDE.
1 – L’intérêt à agir des requérants
Des administrés résidant « à proximité » d’un périmètre de ZDE, ou propriétaires de terrains avoisinants, justifient d’un intérêt leur conférant qualité pour attaquer l’arrêté préfectoral dès lors que celui-ci a pour objet « la définition d’un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l’implantation des éoliennes » et qu’il « repose sur l’appréciation comparative et globale, à l’échelle d’un vaste territoire, des regroupements qu’il convient de favoriser dans le but notamment de respecter les paysages et les sites remarquables et protégés ».
Cette première appréciation n’appelle pas de commentaire s’agissant de l’intérêt à agir des riverains. Cependant, comme le relève la Cour administrative d’appel de LYON, les ZDE portent sur « de vastes territoires », ce qui peut soulever, comme on le verra, une question d’échelle et de détail des études.
2 – Compétence de la Communauté de Communes
La Communauté de Communes de la Montagne Bourbonnaise avait compétence pour demander au Préfet de créer une ZDE dès lors que ses statuts visaient « l’accompagnement des initiatives visant à la promotion d’énergies renouvelables (bois, éolienne ou solaire) » (compétence optionnelle prévue par le II de l’article L.5214-16 du CGCT).
La circonstance que l’établissement public ait, par la suite, fait préciser dans ses statuts qu’il pouvait créer et assurer le suivi d’une ZDE est superfétatoire et ne remet pas en cause la compétence initiale.
3 – Vote des Conseillers Municipaux
La circonstance que le dossier de demande de création de ZDE transmis au Préfet ait été complété une semaine après le vote du Conseil Municipal ne suffit pas, par elle-même, à « démontrer que les membres de cet organe délibérant ne se seraient pas prononcés en connaissance de cause ou n’auraient pas été à même d’exercer pleinement leur droit à l’information ».
On rappellera, sur ce point, que le Code Général des Collectivités Territoriales impose qu’une notice d’information soit transmise avec l’ordre du jour aux Conseillers Municipaux avant le vote des délibérations. Il n’est pas exigé que l’intégralité du dossier leur soit communiquée préalablement mais ils doivent être mis à même de pouvoir le consulter en mairie.
4 – Les communes concernées par le périmètre de ZDE
La Cour Administrative d’Appel de LYON confirme que l’ensemble des communes dont le territoire est en tout ou partie inclus dans le projet de ZDE doivent se prononcer par délibération avant la décision du Préfet.
En revanche, le défaut de visa de ces délibérations dans l’arrêté est sans incidence sur sa légalité. De même, la circonstance que l’arrêté ne respecte pas intégralement le modèle annexé à la circulaire interministérielle du 19 juin 2006 est sans effet juridique puisqu’une circulaire « n’a pas valeur réglementaire ».
5 – Délai imparti au Préfet pour se prononcer
La loi du 10 février 2000 prévoit un délai de 6 mois dont dispose l’autorité préfectorale pour statuer sur la demande de création d’une ZDE.
Cependant, une décision explicite et positive peut être prise après l’expiration de ce délai qui n’est pas prescrit à peine de nullité ou de dessaisissement.
Quant bien même une décision implicite de refus serait intervenue à l’échéance du délai de 6 mois, cette dernière n’est pas créatrice de droits. Dès lors, le Préfet dispose toujours de la possibilité de substituer à cette décision implicite de rejet une décision explicite portant approbation de la création de la ZDE.
6 – Principe de participation du public
L’article L.110-1-1 II 4° du Code de l’Environnement consacre le principe de participation du public. Cela implique que la collectivité publique ayant proposé la ZDE mette en œuvre diverses mesures d’information telles que la mise à disposition d’une notice explicative et d’une étude préalable ainsi que l’ouverture d’un registre d’observation.
En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’autorité locale d’organiser des réunions publiques ou la constitution d’un comité de pilotage. De même, la concertation n’a pas à être poursuivie durant toute l’instruction de la demande adressée au Préfet.
Enfin, l’article 8 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 relative à l’accès à l’information et à la participation du public ne crée pas d’obligation à l’égard des collectivités locales mais seulement entre les Etats partie à la co
nvention.
7 – État initial de l’environnement
Le dossier de création de ZDE doit recenser les dispositifs et périmètres de protection des richesses naturelles ainsi que les sites protégés (NATURA 2000 notamment).
En revanche, la circonstance que certains des services instructeurs aient demandé, dans leurs avis, que des études complémentaires soient réalisées (SDAP et DIREN), ne crée pas d’obligation à l’égard du pétitionnaire ou du Préfet. En effet, de telles études complémentaires « incombent au promoteur de projets éoliens, à l’appui de leur future demande d’autorisation ».
Ce n’est pas au stade du dossier de création de ZDE qu’il convient de traiter l’ensemble des questions relatives à l’impact visuel des éoliennes depuis les abords de certains sites.
8 – Légalité interne : opportunité de la localisation des zones
Le juge administratif exerce un contrôle que l’on qualifie d’erreur manifeste d’appréciation sur l’opportunité du choix des ZDE par le Préfet. En l’espèce, il estime que les ZDE peuvent se situer à seulement 460 mètres de quelques habitations sans que cela soulève un problème de légalité, et quand bien même la Communauté de Communes s’était donnée pour principe de respecter une distance minimale de 500 mètres.
De même, l’inclusion d’un secteur relativement sensible et protégé dans le périmètre de la ZDE, susceptible d’altérer le champ de visibilité depuis un site protégé ou de nature à compromettre des espèces recensées dans une zone NATURA 2000, ne suffit pas à justifier une annulation.
Enfin, de ZDE un secteur peut être situé à l’écart d’autres secteurs sans que cela favorise un effet de mitage en méconnaissance des objectifs de cohérence départementale et de regroupement des installations mis en avant par la loi du 10 février 2000.
En définitive, la Cour Administrative d’Appel de LYON confirme la légalité de la ZDE. Cette décision complète le puzzle des jurisprudences rendues en la matière.
Contrairement à l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel de BORDEAUX du 2 novembre 2011, elle semble cependant s’orienter vers une appréciation pragmatique et globale des ZDE.
En retenant qu’elles ont vocation à concerner de vastes territoires, la Cour Administrative d’Appel de LYON juge que la loi du 10 février 2000 n’a pas pu imposer aux collectivités publiques de fournir, à l’appui de leurs demandes, des études extrêmement précises, lesquelles relèvent plus de dossiers de permis de construire que de dossiers de ZDE.
