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Névian : le Conseil d’État annule 3 éoliennes du permis de construire

par | 15 Déc 2011

névian2.jpgL’affaire du désormais célèbre parc éolien de Névian vient de rebondir.

Le Conseil d‘état vient de trancher, en dernier ressort, la légalité du permis de construire du parc éolien de Névian. Il déclare illégale 3 des 21 éoliennes du parc au motif que les règles de distance par rapport aux limites séparatives de propriété ont été méconnues (CE, 9 décembre 2011, req. n° 341.274).

Décryptage.

Dans le dossier du parc éolien de Névian, on se souvient que le Tribunal de Grande Instance de Montpellier a fait frémir la profession en ordonnant la démolition de 4 des 21 éoliennes, sans que le permis de construire ait été annulé au préalable, et en accordant un dédommagement important (500.000 €) à un riverain, au titre du trouble anormal de voisinage. Ce jugement a fait l’objet d’un appel et la décision de la Cour est très attendue.

Dans la présente affaire, c’est le permis de construire qui vient d’être déclaré partiellement illégal. Le Conseil d’état juge que les éoliennes sont des constructions soumises aux règles de distances par rapport aux limites de propriété inscrites dans le document d’urbanisme La Haute Assemblée en déduit que les trois éoliennes 19, 20, et 21 du parc ne respectent pas l’article NC7 du POS de la Commune de NEVIAN (CE, 9 décembre 2011, req. n° 341.274).

Le Tribunal Administratif de Montpellier, comme la Cour Administrative d’Appel de Marseille, avaient pourtant rejeté la requête dans son intégralité.

1. Limites séparatives

a. La question de savoir si les parcs éoliens (ou les centrales photovoltaïques au sol) sont des « bâtiments » ou encore des « constructions »,  soumis, à ce titre, à toutes les règles d’urbanisme des POS ou des PLU, est fréquemment posée.

Aucun texte de loi ou règlement n’apporte de réponse et il convient de se reporter à la jurisprudence administrative. Les différentes décisions rendues montrent que le juge se prononce quasi systématiquement non pas en fonction de considérations générales, mais au cas par cas, selon les termes précis retenus et la volonté des auteurs du document d’urbanisme dans le POS ou le PLU. On peut donc parler d’arrêts d’espèce et non d’arrêt de principe.

La récente décision du Conseil d’Etat du 9 décembre 2011 confirme cette pratique jurisprudentielle, puisque le Conseil d’Etat tranche la question de la légalité du permis de construire après avoir apprécié ce que les auteurs du document d’urbanisme ont voulu lui faire dire. Ce n’est pas toujours une chose facile.

b. Le permis de construire du parc éolien de Névian a été déposé sur un secteur du POS classé « NCe »,  à vocation d’énergie éolienne (jusque là, tout va bien) distinct de la zone naturelle NC à vocation agricole.

Mais la particularité du dossier est que le règlement de zone du POS comporte une contradiction intrinsèque en maintenant sur le secteur NCe l’application des articles relatifs à la hauteur maximum des constructions (NC 10) et aux distances par rapport aux limites séparatives de propriété (NC7).

Ces articles constituent de réels obstacles aux parcs éoliens, puisqu’ils limitent la hauteur et la distance. C’est le cas en l’espèce : la hauteur est limitée à 8,50 m et la distance par rapport à la limite de propriété est la moitié de la hauteur de la construction (cad 75 m pour une éolienne de 150 m).

Dès l’origine, il semble qu’il ait été maintenu dans le règlement d’urbanisme cette contradiction évidente entre la vocation du secteur (parc éolien) et ces règles. Mais le permis a été conçu déposé et délivré en l’état. En première instance et en appel, les juges (Tribunal Administratif de Montpellier et Cour Administrative d’Appel de Marseille) se sont montrés magnanimes et ont écarté les deux règles gênantes, en estimant que la volonté des élus avait été avant toute chose de favoriser les parcs éoliens. Le permis a donc été confirmé dans son intégralité.

En cassation, le Conseil d’état est obligé de procéder à un contrôle du même type, tenant à déterminé quelle a pu être la volonté des élus :

S’agissant de la règle de hauteur, la première analyse est confirmée au motif que les auteurs du PLU ont « nécessairement entendu faire échapper ce secteur aux règles générales de la zone NC manifestement incompatibles avec l’implantation des éoliennes, comme celle de l’article NC10 limitant la hauteur des constructeurs à 8,5 mètres ».

On peut s’arrêter un instant sur cette première considération. La limite de hauteur étant fixée à 8,50, le Conseil d’état juge qu’elle est totalement inapplicable puisque les éoliennes sont bien plus grandes. Cet article est donc inapplicable au secteur NCe. Comme les premiers juge, le Conseil d’état s’autorise à corriger, de la sorte, un oubli (sic) des élus.

S’agissant de la règle de distance par rapport aux limites séparatives (article NC7), le Conseil d’État ne s’autorise pas à adopter le même raisonnement.

En l’espèce, l’article NC 7 du POS de Névian, applicable au secteur NCe, dispose, comme c’est généralement le cas, que la distance comptée horizontalement de tout point d’une construction au point le plus bas et le plus proche des limites séparatives doit être au moins égale à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points sans être inférieure à 3 mètres.

En pratique, bien que cette règle conduise à imposer un prospect de 75 mètres pour des éoliennes d’une hauteur de 150 mètres, la règle de distance par rapport aux limites de propriété n’est pas inapplicable. Elle limite très fortement les possibilités d’implantation, puisqu’elle les réserves à de très grandes propriétés, mais n’empêche pas dans tous les cas l’opération.

A ce titre, contrairement aux dispositions de l’article NC10 relatives à la hauteur, le Conseil d’Etat juge que les dispositions ne sont pas « manifestement incompatibles avec l’implantation des éoliennes », de sorte qu’il ne s’autorise pas à juger que les élus ont entendu faire échapper l’article NC7 au secteur NCe.

c. Analyse

Cette décision devrait inciter les opérateurs, comme les collectivités publiques et les services de l’Etat chargés de l’instruction des demandes, à la plus extrême vigilance s’agissant de la conformité des projets de pacs éoliens avec les règles d’urbanisme.

Un audit préalable du dossier de permis de construire, impliquant nécessairement celui du règlement d’urbanisme, devrait permettre d’éviter de telles situations. En l’espèce, il aurait fallu toiletter le règlement en prenant soin de déclarer inapplicables, lors de la rédaction du POS, les articles NC 7 et NC 10 au secteur NCe.

d. Arrêt d’espèce

Il ne faut cependant pas considérer que cet arrêt a valeur de principe puisque, dans d’autres cas, le juge administratif devrait toujours pouvoir écarter les règles du document d’urbanisme, notamment si elles sont rédigées de manière plus étroite.

Tel serait le cas d’un article 7 (distance par rapport aux limites séparatives de propriété) qui viserait exclusivement les « bâtiments » (et pas les constructions) ou qui ne serait défini que selon la différence de hauteur entre le terrain naturel et l’égout de toiture. Dans ce dernier cas, le juge administratif estime que les auteurs du document d’urbanisme ont manifestement entendu réserver l’application de ces règles à des bâtiments tels que des maisons d’habitation, mais non à des ouvrages techniques tels que des éoliennes (qui ne sont pas dotées d’égout de toiture) (décision du cabinet déjà commentée sur ce blog : TA Clermont-Ferrand, 13 juillet 2011, Association X, req. n° 1001088,1001081 et 1001082).

2 – étude d’impact

L’étude d’impact volontairement produite par la Compagnie du Vent n’est pas jugée insuffisante, dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne la prévoyait à la date de délivrance du permis. En effet, le Conseil d’État juge que le pétitionnaire ayant réalisé une étude d’impact « de sa propre initiative » à une date à laquelle l’octroi du permis ne dépendait pas obligatoirement de la réalisation d’un tel document, n’a pas l’obligation de respecter toutes les prescriptions applicables aux études d’impact.

Une étude d’impact ad’hoc réalisée spontanément par le pétitionnaire n’a donc pas à respecter les formalités légales et réglementaires.

3. Zonage NC

Un règlement d’urbanisme peut justifier un classement en zone naturelle par l’exposition aux vents. Le Conseil d’État juge que la Commune a pu, à juste titre, classer une partie de son territoire en zone de richesses naturelles, dite  zone NC. D’après l’article R.123-18 du Code de l’Urbanisme, alors applicable, les zones NC sont des territoires à protéger en raison de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol et du sous-sol.

Les requérants avaient contesté l’opportunité d’un tel classement en estimant que l’exposition aux vents ne pouvait suffire à le justifier. Le Conseil d’État confirme la décision de la Commune de Névian sur ce point en jugeant que celle-ci pouvait parfaitement retenir le seul critère de l’exposition aux vents pour justifier un tel classement.

 

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

A partir du 1er juillet 2023, les toitures de certains bâtiments devront être recouvertes de panneaux solaires sur une surface d’au moins 30 % (art. L171-4 Code de la construction et de l’habitation issu de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021).

Sont concernés les bâtiments à usage commercial/ industriel/ artisanal (emprise au sol d’au moins 500 m2), les bâtiments à usage de bureau (emprise minimale de 1000 m2) et les extensions et rénovations lourdes de ces bâtiments.

La circulaire interministérielle du 9 décembre 2022, publiée le 12 janvier 2023, adressée aux services de l’État (Préfet, DREAL, DRAC), coordonne sur l’ensemble territoire les enjeux de la préservation du patrimoine avec ceux de la transition énergétique, selon la typologie des bâtiments.

A cette fin elle distingue les différentes situations d’ordre patrimonial et architectural pouvant impacter la faisabilité de projets photovoltaïques sur toitures (constructions d’avant ou après 1948, monuments historiques classés ou inscrits…).

Cette circulaire promeut également un accompagnement au profit des porteurs de projets photovoltaïques, en prévoyant la publication d’un guide national réunissant les bonnes pratiques recensées par les unités départementales de l’architecture et du patrimoine.

Toutefois, constituant un document interne à l’administration et non impératif pour les tiers, les porteurs de projets ne pourront a priori pas se fonder sur cette circulaire pour contester un éventuel refus d’autorisation administrative.

Source : Accélération de la production des énergies renouvelables : instruction des demandes d’autorisation et suivi des travaux d’implantation de panneaux solaires.

 

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

L’Assemblée Nationale a voté en faveur du projet de loi en première lecture le 10 janvier 2023 (286 « pour » 236 « contre »).

Vous n’avez pas eu le temps de suivre toutes les étapes du projet de loi (#PJLEnR) ? Voici un décryptage des principales dispositions et modifications apportées par les amendements retenus.

La prochaine étape est la commission mixte paritaire (procédure accélérée), avant la promulgation de la loi.

  • Agrivoltaïsme : propositions d’encadrement

Limitation du champ d’application : pour constituer une installation agrivoltaïque, une installation au sol doit être intégrée à une exploitation agricole dans laquelle les bâtiments d’exploitation > 300 m2 existants sont (sauf impossibilité technique) couverts à au moins 40 % de panneaux photovoltaïques.

L’agrivoltaïsme est encadré par décret de façon à respecter :

  • la réglementation agricole,
  • les règles qui régissent le marché foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural,
  • le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés.
  • Commande publique

La commande publique doit tenir compte, lors de l’achat d’équipements de production d’énergies renouvelables, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur cycle de vie (fabrication, utilisation et valorisation après leur fin de vie). Les équipements fabriqués en France ou dans l’Union européenne doivent être favorisés.

  • Communes d’implantation : maintien des prérogatives de planification

Les communes d’implantation pourront proposer ou donner un avis conforme sur les zones d’accélération à l’implantation de projets d’énergies renouvelables (« zones prioritaires » dans la version du Sénat), zones inscrites dans le SCOT et portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie.

  • Délais de raccordement aux réseaux

L’Assemblée Nationale a supprimé le raccourcissement du délai de raccordement d’une installation de production d’une puissance ≤ 36 kW à deux mois à compter de la réception de la demande de raccordement.

Elle a réduit à un an le délai entre la signature de la convention de raccordement et sa mise à disposition pour l’ensemble des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (délai de 18 mois retenu par le Sénat).

  • Développement de l’énergie solaire 

Les installations peuvent être implantées sur des friches dès lors que le porteur de projet justifie qu’un projet de renaturation est moins approprié (notion plus restrictive que celle de « sites dégradés » retenue par le Sénat, v. art. L111-26 C. urb.).

L’abaissement du seuil de solarisation des toitures de 500 à 250 m2 n’a pas été maintenu.

L’installation d’ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de la surface est obligatoire pour les parkings extérieurs d’une surface minimale de 1500 m2 (suppression du critère de 80 places retenu par le Sénat).

  • Modalités d’instruction des demandes d’autorisations

L’Assemblée Nationale a supprimé :

  • le délai dérogatoire provisoire de trois mois pour la phase d’examen des demandes d’autorisations environnementales (quatre à cinq mois aujourd’hui) ;
  • la confirmation de la complétude du dossier par l’administration sous un mois suite au dépôt de la demande (disposition permanente) ;
  • la délivrance présumée de l’autorisation d’exploiter au titre du Code de l’énergie pour les projets lauréats d’un appel d’offre.

L’Assemblée Nationale propose des ajouts au sujet du guichet administratif unique : le référent à l’instruction des projets est chargé de :

  • faciliter les démarches administratives des porteurs de projets en attirant leur attention sur les recommandations préconisées par les pouvoirs publics,
  • coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire,
  • fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique .
  • Raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) des projets : maintien de la présomption

La disposition prévoyant la présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie, de gaz bas-carbone, ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, a été maintenue par l’Assemblée Nationale.

  • Éolien terrestre : suppression des conditions restrictives pour l’implantation

L’Assemblée Nationale a supprimé la disposition soumettant les projets visibles depuis un monument historique ou un site patrimonial remarquable (ou situés à 10 km de ceux-ci) à un avis conforme des Architectes des Bâtiments de France.

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Par deux arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon vient de confirmer la légalité des autorisations environnementales d’un projet de 7 éoliennes (CAA Lyon, 7ème chambre, 20 déc. 2022, n° 20LY00753 et 22LY00750). Les adversaires arguaient de l’absence de dérogation « espèces protégées ». Malgré les conclusions défavorables du rapporteur public, la Cour fait droit aux arguments de la société porteuse du projet, en jugeant non nécessaire l’obtention d’une dérogation (jurisprudence cabinet) .

Il s’agit de la première application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022 à un contentieux survenant en amont de la réalisation d’un projet (éolien). Décryptage.

I. Contexte : avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022

Par un avis du 9 décembre 2022, déjà amplement commenté, la section de contentieux du Conseil d’Etat vient de clarifier le régime de la dérogation espèces protégées de la façon suivante (CE, 9 décembre 2022, n° 463563) :

  • la présence de spécimens d’espèces protégées dans la zone d’un projet impose d’examiner si une dérogation est nécessaire, sans toutefois l’impliquer systématiquement ;
  • si le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces, après prise en compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le porteur de projet, une dérogation « espèces protégées » doit être obtenue ;
  • en revanche, si les mesures d’évitement et de réduction permettent de diminuer, avec des garanties d’effectivité, le risque pour les espèces protégées au point qu’il n’apparaisse pas comme suffisamment caractérisé, l’obtention d’une dérogation n’est pas requise.

Ces précisions sont destinées à harmoniser des jurisprudences jusque là aléatoires des juges du fond. Elles laissent subsister cependant une marge de manœuvre.

Il ne peut plus être recherché dans le dossier un risque d’atteinte nul. Ce qui est bienvenu, car une exigence de démonstration d’un risque zéro (matériellement impossible) aurait eu l’effet pervers de banaliser la dérogation en la systématisant.

La Cour administrative d’appel de Lyon vient d’appliquer de façon éclairante le cadre issu de l’avis du Conseil d’Etat.

II. Arrêts de la Cour administrative d’appel de Lyon du 20 décembre 2022

Dans cette affaire, deux recours avaient été rejetés en première instance. En appel, les adversaires ont fait valoir un moyen nouveau, suggéré par la jurisprudence : l’absence de dérogation espèces protégées (Art. L411-2 C. env.)

Lors de l’audience du 8 décembre 2022, le rapporteur public déduisait de la simple existence d’un risque d’atteinte aux espèces protégées la nécessité d’une dérogation. Finalement, dans ces arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative de Lyon transpose la grille d’analyse du Conseil d’État, dans le considérant de principe suivant :

« Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. » (Cons. 41 de l’arrêt n° ° 20LY00753 et cons. 59 de l’arrêt n° 22LY00750 ; voir également cons. 7 CAA Lyon, 15 déc. 2022, n° 21LY00407 s’agissant d’un parc éolien déjà en service).

En l’espèce, la Cour apprécie ensuite le niveau d’impact du projet à l’aune de l’étude d’impact réalisée, de l’avis formulé par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE)  et des mesures d’évitement et de réduction prévues au dossier (bridages, suivi des espèces, dispositif anticollision…).

L’étude d’impact ayant qualifié le risque d’atteinte de faible ou inexistant (Milan noir, chiroptères et Cigognes noires), la Cour déduit que le parc éolien « n’aura pas impact suffisamment caractérisé sur les différentes espèces de l’avifaune ou de chiroptères recensées localement et reconnues comme présentant une valeur patrimoniale ». Elle en déduit l’absence de nécessité d’une dérogation.

La Cour rejette par ailleurs l’ensemble des autres moyens adverses et condamne les requérants à verser au total 6.000 euros à la société porteuse du projet au titre des frais exposés dans les deux procédures.

Une telle clarification du contrôle exercé est la bienvenue pour tout porteur de projet. En effet, les travaux des bureaux d’études, et in fine les dossiers des porteurs de projets, pouvaient être appréciés de manière variable par les juges du fond sur la base d’analyses purement sémantiques (risques « négligeables », « faibles », « moyens » …), entraînant des divergences jurisprudentielles.

En définitive, lors de l’étude d’impact d’un projet éolien, une attention toute particulière doit être portée sur les mesures d’évitement et de réduction susceptibles d’être adoptées et à la qualification des impacts résiduels. Celles-ci protègent, comme en témoignent les deux arrêts commentés, les projets des effets d’éventuels recours.

Sources :

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Publié au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr) ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 22LY00750.pdf ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 20LY00753.pdf.

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