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Névian : le Conseil d’État annule 3 éoliennes du permis de construire

par | 15 Déc 2011

névian2.jpgL’affaire du désormais célèbre parc éolien de Névian vient de rebondir.

Le Conseil d‘état vient de trancher, en dernier ressort, la légalité du permis de construire du parc éolien de Névian. Il déclare illégale 3 des 21 éoliennes du parc au motif que les règles de distance par rapport aux limites séparatives de propriété ont été méconnues (CE, 9 décembre 2011, req. n° 341.274).

Décryptage.

Dans le dossier du parc éolien de Névian, on se souvient que le Tribunal de Grande Instance de Montpellier a fait frémir la profession en ordonnant la démolition de 4 des 21 éoliennes, sans que le permis de construire ait été annulé au préalable, et en accordant un dédommagement important (500.000 €) à un riverain, au titre du trouble anormal de voisinage. Ce jugement a fait l’objet d’un appel et la décision de la Cour est très attendue.

Dans la présente affaire, c’est le permis de construire qui vient d’être déclaré partiellement illégal. Le Conseil d’état juge que les éoliennes sont des constructions soumises aux règles de distances par rapport aux limites de propriété inscrites dans le document d’urbanisme La Haute Assemblée en déduit que les trois éoliennes 19, 20, et 21 du parc ne respectent pas l’article NC7 du POS de la Commune de NEVIAN (CE, 9 décembre 2011, req. n° 341.274).

Le Tribunal Administratif de Montpellier, comme la Cour Administrative d’Appel de Marseille, avaient pourtant rejeté la requête dans son intégralité.

1. Limites séparatives

a. La question de savoir si les parcs éoliens (ou les centrales photovoltaïques au sol) sont des « bâtiments » ou encore des « constructions »,  soumis, à ce titre, à toutes les règles d’urbanisme des POS ou des PLU, est fréquemment posée.

Aucun texte de loi ou règlement n’apporte de réponse et il convient de se reporter à la jurisprudence administrative. Les différentes décisions rendues montrent que le juge se prononce quasi systématiquement non pas en fonction de considérations générales, mais au cas par cas, selon les termes précis retenus et la volonté des auteurs du document d’urbanisme dans le POS ou le PLU. On peut donc parler d’arrêts d’espèce et non d’arrêt de principe.

La récente décision du Conseil d’Etat du 9 décembre 2011 confirme cette pratique jurisprudentielle, puisque le Conseil d’Etat tranche la question de la légalité du permis de construire après avoir apprécié ce que les auteurs du document d’urbanisme ont voulu lui faire dire. Ce n’est pas toujours une chose facile.

b. Le permis de construire du parc éolien de Névian a été déposé sur un secteur du POS classé « NCe »,  à vocation d’énergie éolienne (jusque là, tout va bien) distinct de la zone naturelle NC à vocation agricole.

Mais la particularité du dossier est que le règlement de zone du POS comporte une contradiction intrinsèque en maintenant sur le secteur NCe l’application des articles relatifs à la hauteur maximum des constructions (NC 10) et aux distances par rapport aux limites séparatives de propriété (NC7).

Ces articles constituent de réels obstacles aux parcs éoliens, puisqu’ils limitent la hauteur et la distance. C’est le cas en l’espèce : la hauteur est limitée à 8,50 m et la distance par rapport à la limite de propriété est la moitié de la hauteur de la construction (cad 75 m pour une éolienne de 150 m).

Dès l’origine, il semble qu’il ait été maintenu dans le règlement d’urbanisme cette contradiction évidente entre la vocation du secteur (parc éolien) et ces règles. Mais le permis a été conçu déposé et délivré en l’état. En première instance et en appel, les juges (Tribunal Administratif de Montpellier et Cour Administrative d’Appel de Marseille) se sont montrés magnanimes et ont écarté les deux règles gênantes, en estimant que la volonté des élus avait été avant toute chose de favoriser les parcs éoliens. Le permis a donc été confirmé dans son intégralité.

En cassation, le Conseil d’état est obligé de procéder à un contrôle du même type, tenant à déterminé quelle a pu être la volonté des élus :

S’agissant de la règle de hauteur, la première analyse est confirmée au motif que les auteurs du PLU ont « nécessairement entendu faire échapper ce secteur aux règles générales de la zone NC manifestement incompatibles avec l’implantation des éoliennes, comme celle de l’article NC10 limitant la hauteur des constructeurs à 8,5 mètres ».

On peut s’arrêter un instant sur cette première considération. La limite de hauteur étant fixée à 8,50, le Conseil d’état juge qu’elle est totalement inapplicable puisque les éoliennes sont bien plus grandes. Cet article est donc inapplicable au secteur NCe. Comme les premiers juge, le Conseil d’état s’autorise à corriger, de la sorte, un oubli (sic) des élus.

S’agissant de la règle de distance par rapport aux limites séparatives (article NC7), le Conseil d’État ne s’autorise pas à adopter le même raisonnement.

En l’espèce, l’article NC 7 du POS de Névian, applicable au secteur NCe, dispose, comme c’est généralement le cas, que la distance comptée horizontalement de tout point d’une construction au point le plus bas et le plus proche des limites séparatives doit être au moins égale à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points sans être inférieure à 3 mètres.

En pratique, bien que cette règle conduise à imposer un prospect de 75 mètres pour des éoliennes d’une hauteur de 150 mètres, la règle de distance par rapport aux limites de propriété n’est pas inapplicable. Elle limite très fortement les possibilités d’implantation, puisqu’elle les réserves à de très grandes propriétés, mais n’empêche pas dans tous les cas l’opération.

A ce titre, contrairement aux dispositions de l’article NC10 relatives à la hauteur, le Conseil d’Etat juge que les dispositions ne sont pas « manifestement incompatibles avec l’implantation des éoliennes », de sorte qu’il ne s’autorise pas à juger que les élus ont entendu faire échapper l’article NC7 au secteur NCe.

c. Analyse

Cette décision devrait inciter les opérateurs, comme les collectivités publiques et les services de l’Etat chargés de l’instruction des demandes, à la plus extrême vigilance s’agissant de la conformité des projets de pacs éoliens avec les règles d’urbanisme.

Un audit préalable du dossier de permis de construire, impliquant nécessairement celui du règlement d’urbanisme, devrait permettre d’éviter de telles situations. En l’espèce, il aurait fallu toiletter le règlement en prenant soin de déclarer inapplicables, lors de la rédaction du POS, les articles NC 7 et NC 10 au secteur NCe.

d. Arrêt d’espèce

Il ne faut cependant pas considérer que cet arrêt a valeur de principe puisque, dans d’autres cas, le juge administratif devrait toujours pouvoir écarter les règles du document d’urbanisme, notamment si elles sont rédigées de manière plus étroite.

Tel serait le cas d’un article 7 (distance par rapport aux limites séparatives de propriété) qui viserait exclusivement les « bâtiments » (et pas les constructions) ou qui ne serait défini que selon la différence de hauteur entre le terrain naturel et l’égout de toiture. Dans ce dernier cas, le juge administratif estime que les auteurs du document d’urbanisme ont manifestement entendu réserver l’application de ces règles à des bâtiments tels que des maisons d’habitation, mais non à des ouvrages techniques tels que des éoliennes (qui ne sont pas dotées d’égout de toiture) (décision du cabinet déjà commentée sur ce blog : TA Clermont-Ferrand, 13 juillet 2011, Association X, req. n° 1001088,1001081 et 1001082).

2 – étude d’impact

L’étude d’impact volontairement produite par la Compagnie du Vent n’est pas jugée insuffisante, dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne la prévoyait à la date de délivrance du permis. En effet, le Conseil d’État juge que le pétitionnaire ayant réalisé une étude d’impact « de sa propre initiative » à une date à laquelle l’octroi du permis ne dépendait pas obligatoirement de la réalisation d’un tel document, n’a pas l’obligation de respecter toutes les prescriptions applicables aux études d’impact.

Une étude d’impact ad’hoc réalisée spontanément par le pétitionnaire n’a donc pas à respecter les formalités légales et réglementaires.

3. Zonage NC

Un règlement d’urbanisme peut justifier un classement en zone naturelle par l’exposition aux vents. Le Conseil d’État juge que la Commune a pu, à juste titre, classer une partie de son territoire en zone de richesses naturelles, dite  zone NC. D’après l’article R.123-18 du Code de l’Urbanisme, alors applicable, les zones NC sont des territoires à protéger en raison de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol et du sous-sol.

Les requérants avaient contesté l’opportunité d’un tel classement en estimant que l’exposition aux vents ne pouvait suffire à le justifier. Le Conseil d’État confirme la décision de la Commune de Névian sur ce point en jugeant que celle-ci pouvait parfaitement retenir le seul critère de l’exposition aux vents pour justifier un tel classement.

 

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

La société EcoDDS, éco-organisme de la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, a demandé l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 27 novembre 2020 n°2020-1455 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs (REP), pris pour application de la loi AGEC.

Par une décision du 10 novembre 2023 n° 449213, publié au Journal Officiel n°0264 du 15 novembre 2023, le Conseil d’Etat a confirmé la solidité juridique du régime de la responsabilité élargie du producteur (REP) en apportant certaines précisions utiles (I).

Un des moyens présentés a cependant été retenu par le juge, relatif au mandat de représentation des producteurs (article R. 541-174 du code de l’environnement). Son annulation emporte des conséquences importantes immédiates pour les éco organismes (II).

I. Les dispositions conformes à la loi

La redevance versée à l’ADEME. Elle n’est pas une condition financière préalable au sens de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Les missions de suivi de l’Ademe sont également conformes à la loi AGEC.

La résorption des dépôts sauvages. Il revient au cahier des charges de chaque éco-organisme de prévoir au cas par cas si les coûts de ramassage et de traitement des déchets illégalement abandonnés sont pris en charge. Par ailleurs, ce dispositif ne méconnait pas les dispositions du TFUE relatives aux restrictions quantitatives, ni les objectifs de la directive Déchets s’agissant des couts nécessaires à la gestion des déchets.

Les garanties financières en cas de défaillance. Un dispositif financier a été créé pour garantir la continuité du service des éco-organismes (art R. 541-119 du code de l’environnement). Le terme « défaillance » est interprété de manière large, englobant toutes les situations pouvant compromettre la continuité du service public de gestion des déchets, tels que l’arrêt de l’activité, le non-renouvellement de l’agrément, ou des événements imprévus.

La consultation de l’Autorité de la concurrence n’était pas nécessaire, car les contrats types et l’uniformité des contributions n’entravent pas le libre choix des producteurs en matière de prix ou de conditions de vente.

La possibilité de prendre en charge les frais de mise en place des éco-organismes via les éco-contributions. Le Conseil juge que les frais de mise en place (le plus souvent engagés lors du dossier de candidature à l’agrément) peuvent être couverts par l’écocontribution au même titre que les frais de fonctionnement (considérant 47 de l’arrêt). En pratique, cette prise en charge sera rétroactive, puisque les fais de mise en place sont engagés avant l’agrément des éco-organismes.

Le soutien aux collectivités d’outre-mer. Le principe de planification par les éco-organismes est jugé conforme aux dispositions de la directive Déchets. La planification dans les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 73 de la Constitution, sera mise en œuvre dans les cas où leurs performances sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

Le barème amont. L’article R. 541-110 du code de l’environnement dispose que le cahier des charges peut détailler les modalités d’application du barème amont défini par la loi (L. 541-10-2 code env.). Le Conseil d’État valide cette disposition, au regard de la procédure transparente d’élaboration de ce barème, qui offre des garanties suffisantes et ne portant pas atteinte au principe de « bon rapport cout-efficacité ».

Par ailleurs, les modalités d’agrément des éco-organismes, la création et la compétence des comités des parties prenantes, la modulation de l’écocontribution, le rôle de l’organisme coordonnateur, les modalités d’autocontrôle sont également jugés conformes à la loi.

II. La disposition contraire à la loi : le mandat de subrogation pour les producteurs (art. R. 541-174 code env.)

2.1. Motifs de l’annulation

La société EcoDDS a obtenu l’annulation du décret en ce qu’il introduit l’article R. 541-174 dans le code de l’environnement. Cet article autorisait tout producteur, indépendamment de son origine, à déléguer à un mandataire la responsabilité « d’assurer le respect des obligations liées au régime de responsabilité élargie des producteurs », cette personne serait « subrogée dans toutes les obligations de responsabilité élargie du producteur » dont il acceptait le mandat.

Le Conseil d’État relève d’abord que la directive Déchets prévoit seulement une possibilité de mandat pour les producteurs qui commercialisent sur le territoire national des produits élaborés dans autre Etat (art. 8bis §5 de la directive). Dans ce cas, le mandataire est chargé d’assurer le respect des obligations qui découlent du régime de la REP.  La directive souligne en outre que les Etats membres peuvent définir d’autres exigences, telles que l’enregistrement l’information et la communication des données qui doivent être remplies par le mandataire, afin de suivre et de vérifier les obligations du producteur établi à l’étranger.

Ensuite, le Conseil d’État relève que la loi AGEC a partiellement transposé ce point de la directive à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, sans mention d’un mandat, et en prévoyant simplement, pour les producteurs, l’obligation de « pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ». La loi aborde ensuite la mise en place d’éco-organismes agrées auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie d’une contribution financière.

Ainsi, d’une part, seul le décret transpose cette disposition de la directive, et, d’autre part, selon des modalités singulièrement différentes. En effet, l’article R. 541-174 du code de l’environnement résultant du décret prévoit que le mandat :

  • est permis à tous les producteurs (produisant en France ou à l’étranger)
  • et qu’il emporte une subrogation intégrale dans les obligations du producteur

Ce qui a une portée beaucoup plus large qu’un simple mandat au sens du droit des obligations (art. 1346 et suivants du code civil). La responsabilité attachée à un mandat classique (articles 1984 et suivants du code civil) est plus limitée. Ainsi, dans le cas du mandat avec subrogation, le mandataire doit répondre des obligations du mandant vis-à-vis des tiers. Par exemple les pénalités contractuelles dues aux éco-organismes. Au contraire, dans le cas du simple mandat, le mandant est responsable des actes du mandataire (la responsabilité du mandataire ne pouvant être engagée envers les tiers que dans le cas où il méconnait le mandat).

Les conclusions du Rapporteur public, Nicolas Agnoux, permettent d’éclairer l’arrêt sur ce point : « Ces dispositions entretiennent ainsi une confusion entre la possibilité, prévue au paragraphe 5 de l’article 8 bis de la directive, de désigner un simple « mandataire » chargé d’agir au nom et pour le compte du producteur, sans transfert de responsabilité, conformément à la définition qu’en donne le code civil (art. 1984 et 1998) et un régime de subrogation entraînant, comme l’indique la deuxième phrase de l’article, un transfert de la responsabilité élargie du producteur. Or cette seconde hypothèse apparaît non seulement contraire à la directive (CE, 13 juillet 2006, 281231) mais également entachée d’incompétence en ce qu’elle régit les obligations civiles des opérateurs ».

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que le pouvoir règlementaire a excédé sa compétence. L’article R. 541-174 du code de l’environnement est annulé dans son intégralité et immédiatement, sans effet différé.

2.2. Conséquences de l’annulation

Le fondement réglementaire de la subrogation intégrale ayant disparu avec l’annulation de l’article R. 541-174 code env., les mandats passés sont a minima devenus inopposables à l’administration sur ce point (cad les dispositions contractuelles désignant les mandataires des producteurs comme interlocuteurs « exclusif » de l’éco-organisme).

L’annulation emportant en outre des effets rétroactifs, l’article est censé n’avoir jamais existé, ce qui peut nécessiter une reconstitution du passé par l’administration. Cela peut donc également remettre en question les poursuites engagées et les sanctions déjà infligées à des mandataires en lieu et place des producteurs (les pénalités au titre des dispositions contractuelles spécifiques à chaque éco-organisme mais aussi au besoin les amendes administratives tel que prévu à l’article L. 5421-10-11 code env.). En cas de préjudice (risque de remboursement notamment), la responsabilité de l’État pourra être engagée.

Pour mémoire, en faisant reposer la responsabilité sur les épaules du mandataire, le décret d’application de la loi AGEC partait d’une bonne intention, consistant à faciliter les possibilités de poursuites vis-à-vis de producteurs situés à l’étranger en cas de dysfonctionnement.

De ce fait, désormais, si un producteur établi à l’étranger importe sa production en France, il est seul soumis au régime de la responsabilité élargie du producteur. Dans la mesure où il méconnaitrait ses obligations, l’éco-organisme doit le poursuivre directement et pas son mandataire.

Un mandat simple de représentation demeure possible. De même les cas particuliers ou des groupes ou maisons mères sont désignés mandataires par leurs filiales doivent pouvoir être pris en compte par les eco-organismes, y compris avec une responsabilité solidaire si elle est librement consentie.

2.3. Suites possibles

Une solution serait que le législateur vote une disposition reprenant les termes de l’article R. 541-174 du code de l’environnement, à savoir la possibilité d’un mandat avec subrogation intégrale pour les producteurs, sous réserve de sa conventionnalité et de sa constitutionnalité. Elle ne sera cependant valable que pour l’avenir, sans effets rétroactifs.

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

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Le Département Infrastructures et Matériaux du Cerema Méditerranée organise une Conférence Technique Territoriale le 12 octobre 2023 :

« Economie circulaire dans le BTP : développements et perspectives sur notre territoire« .

Maitre Rosalie Amabile, responsable du bureau de Marseille du cabinet Altes, y interviendra sur le thème du « Cadre juridique de l’économie circulaire : commande publique et BTP »

Le nombre de places est limité et la conférence aura lieu uniquement en présentiel sur le site d’Aix-en-Provence.

Les inscriptions sont obligatoires et se font par internet via ce lien.

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

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Le Club des avocats environnementalistes (CDAE) organise son prochain colloque à la Maison des Avocats le jeudi 28 septembre 2023, autour de la très importante et actuelle thématique de l’eau.

L’eau : entre protection de la ressource et conflits d’usages.

A cette occasion, notre associé Carl Enckell interviendra tout particulièrement sur le sujet de la « Circularité de l’eau : freins et leviers de la réglementation ».

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