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Recyclage des mâchefers : alea jacta est ?

par | 2 Déc 2011

mâchefers, recyclage, valorisation, déchets, tracabilité, produit, matériau, ISDND, arrêté du 18 novembre 2011,  Chaque année, 3 millions de tonnes de mâchefers sont produits par l’incinération des déchets. Le Grenelle de l’environnement a mis à l’ordre du jour la question de la sécurité de cette filière. C’est pourquoi le MEDDTL vient d’approuver le nouvel arrêté relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d’incinération de déchets non dangereux.

L’arrêté du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d’incinération de déchets non dangereux entrera en vigueur le 1er juillet 2012 et est destiné à remplacer la circulaire du 9 mai 1994.

Contrairement au projet initial, il n’est plus question de valorisation mais de recyclage, ce qui ouvre des perspectives intéressantes.

Cependant, en ne tranchant pas la question du passage éventuel de l’enfer du « déchet » au paradis du « produit », le texte renvoi le mâchefer au purgatoire des objets juridiques non identifiés. Une nouvelle catégorie ad hoc de matériaux est néée: celle des « ni déchets ni produits », qui cumulent toutes les obligations.

 

Le nouvel arrêté relatif au recyclage des mâchefers intervient dans un contexte légal et réglementaire évolutif. En outre, les positions exprimées par les différents acteurs de la filière d’une part, et par les associations de protection de l’environnement d’autre part, n’ont pas permis d’aboutir à un consensus.

Pluiseurs évolutions sont à noter par rapport à la circulaire de 1994 ainsi que la version initiale du projet d’arrêté.

i Un cumul des obligations « déchets » et « produits » à la charge de l’exploitant

L’arrêté du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers impose un suivi très strict des mâchefers. Il cumul des  obligations relevant aussi bien d’une logique « déchets » que d’une logique « produit ».

– Une obligation propre aux déchets : la traçabilité

Tout d’abord, l’exploitant (rubriques 2716, 2771 et 2791 de la nomenclature des installations classée) doit tenir un registre de sortie consignant, pour chaque chargement de matériau routier quittant l’installation :

– les coordonnées de l’installation de traitement thermique de déchets non dangereux qui a produit les lots entrant dans la composition du matériau routier ;

– les coordonnées du maître d’ouvrage des travaux routiers ;

– les coordonnées de l’entreprise chargée de l’exécution des travaux routiers ;

– les coordonnées des transporteurs, si le transport n’est pas effectué par l’entreprise chargée de l’exécution des travaux routiers ;

– la référence des lots périodiques ayant servi à l’élaboration des différents matériaux alternatifs entrant dans la composition du matériau routier ;

– la quantité de matériau routier quittant l’installation ;

– la date de sortie de l’installation ;

– l’usage routier effectif ;

– le libellé et les coordonnées GPS du chantier routier.

Ce registre doit en outre être conservé pendant au moins dix ans et est tenu à la disposition de l’inspection des installations classées.

– Une obligation propre aux produits : Assurance qualité obligatoire

Le texte (article 11 de l’arrêté) prévoit en outre une « procédure d’assurance de la qualité liant l’exploitant, l’entreprise chargée de l’exécution des travaux routiers et le transporteur est établie à l’initiative de l’exploitant et tenue à la disposition de l’inspection des installations classées »

En ne tranchant pas la question de la qualification juridique des « matériaux alternatifs » que sont les mâchefers, le texte impose aux exploitants un cumul de responsabilité non prévu par la loi et fait émerger une nouvelle catégorie de matériaux: les ni-déchets ni-produits.

D’un autre côté, certaines obligations techniques ont été assouplies : un seul échantillon représentatif par lot au lieu de trois, analyse effectuée par un organisme tiers dans un délai d’un mois à compter de la constitution de l’échantillon, possibilité d’analyser la fraction soluble, relèvement du seuil d’antimoine et simplification de la définition de l’annexe concernant les zones d’interdiction.

ii Le parcours du MIDND : Du déchet au « matériau alternatif »

Sur le terrain de la sémantique, pour être raccord avec la nouvelle définition des déchets, l’arrêté du 18 novembre 2011 ne parle plus de « MIOM » (mâchefers d’incinération d’ordures ménagères) mais de « MIDND » (mâchefers d’incinération des déchets non dangereux).

Le texte apporte des définitions bienvenues puisqu’il qualifie chaque étape de la filière du recyclage des mâchefers, depuis l’incinération jusqu’à l’utilisation en sous-couche routière.

Selon l’article 2, un mâchefer est un déchet, en sortie d’incinération. En effet, le MIDND est un « déchet provenant de l’extraction des matières solides en sortie du four des installations de traitement thermique de déchets (…) ».

Cependant, le statut du mâchefer évolue par la suite puisqu’il devient un « matériau alternatif » et même un « matériaux routier ».

Matériau alternatif : « tout matériau élaboré à partir d’un même lot périodique et destiné à être utilisé, seul ou en mélange avec d’autres matériaux, alternatifs ou non, au sein d’un matériau routier ».

Matériau routier : « tout matériau alternatif ou mélange d’un matériau alternatif avec d’autres matériaux, alternatifs ou non, répondant à un usage routier ».

Ces « matériaux » font l’objet d’un « usage routier », c’est-à-dire un « usage pour lequel des matériaux sont utilisés à des fins de construction, de réhabilitation ou d’entretien d’ouvrages routiers ».

Le texte défini même les opérations de transformation du déchet en « matériau alternatif » : élaboration et formulation.

« Élaboration : opération reposant sur une combinaison de traitements physiques simples, dits « de préparation », et de traitements physico-chimiques simples, dits « de maturation », visant à produire un matériau alternatif à partir d’un MIDND ».

« Formulation : opération visant à mélanger des matériaux, alternatifs ou non, dans des proportions déterminées afin de produire un matériau routier ».

Du matériau alternatif à la matière première secondaire, il maque un pas qui n’a cependant pas été franchi.

iii Le mâchefer mis au purgatoire en attendant de passer du déchet au produit

Selon la nouvelle hiérarchie du traitement des déchets, issus de la transposition de la directive Cadre du 19 novembre 2008 par l’ordonnance du 17 décembre 2010 et le décret du 11 juillet 2011, le recyclage doit être privilégié par rapport aux opérations de valorisation. En outre, seul le recyclage permet de redonner au produit un nouvel usage et, éventuellement, d’entraîner une sortie de statut de déchet.

En l’occurrence, les mâchefers recyclés (et non plus valorisés) en technique routière sont élaborés pour connaître un nouvel usage : celui de matériaux alternatifs. Dans ce cas, leur détenteur n’a ni l’intention ni l’obligation de s’en défaire, de sorte que les mâchefers n’entrent pas dans la définition des déchets.

Pour autant, les conditions éventuelles de sortie de statut de déchet ne sont toujours pas fixées. L’enjeu est de taille dans la mesure où il concerne aussi bien les enfouisseurs que les recycleurs :

– S’agissant des centres d’enfouissement de déchets : L’Administration en autorisé un certain à accueillir des mâchefers de catégorie valorisables  (ancienne dénomination de la circulaire de 1994) sans les comptabiliser parmi les tonnages de déchets.

Une incertitude juridique demeure quant à la légalité (et la poursuite) de cette dérogation, tant que les mâchefers n’auront pas été déclarés non comptabilisables parmi les déchets autorisés en ISDND.

L’enjeu est de taille puisque les exploitants d’ISDND n’auront aucun intérêt économique à accepter des mâchefers comptabilisés dans les tonnages autorisés dès lors que leur prix est de l’ordre de 4 fois moindre à celui des autres déchets non dangereux.

Derrière cet enjeu économique intervient un enjeu environnemental puisqu’une partie des 3 millions de tonnes des mâchefers produits annuellement pourrait se retrouver sauvagement abandonnée dans la nature.

– S’agissant des recycleurs : l’enjeu est également d’importance. En effet, si une incertitude demeure quant à la classification d’un matériau en tant que déchet, le recycleur pourrait engager sa responsabilité aussi bien administrative que civile ou pénale.

En revanche, si le matériau était explicitement qualifié de produit (sortie de statut de déchet), son vendeur n’engagerait que sa responsabilité civile (en tant que vendeur du produit). L’arrêté du 18 novembre 2011 répond à certaines attentes des producteurs et utilisateurs des mâchefers mais soulève encore plusieurs questions, notamment celle de l’émergence d’une catégorie ad hoc de « ni déchets ni produits ».

iv TGAP

Dans un autre domaine, on relèvera que la situation est confuse au regard de la réglementation relative à la TGAP, laquelle s’applique depuis juillet 2011 et semble contradictoire avec la nouvelle définition des mâchefers.

v Abrogation de la circulaire de 1994

On notera par ailleurs que l’arrêté du 18 novembre 2011 n’abroge pas explicitement la circulaire du 9 mai 1994. Seule la notice d’information figurant en entête du texte indique que celui-ci remplace la circulaire, ce qui n’a pas de force juridique.

Or, la question est d’importance dans la mesure où la circulaire permettait une réutilisation des mâchefers sous d’autres formes, telles que les remblais techniques.

Tel ne semble plus être le cas désormais, sous réserve de la force juridique de l’abrogation de la circulaire du 9 mai 1994, a priori seulement implicite.

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

La Cour administrative d’appel de Douai a sursis à statuer par un arrêt du 27 avril 2022 et interroge le Conseil d’Etat alors qu’elle est confrontée à une demande d’annulation d’une autorisation environnementale d’un parc éolien.

Elle demande à la Haute juridiction :

  • d’une part, si un porteur de projet doit déposer une demande de dérogation espèces protégées (DEP) dès lors qu’un seul spécimen est en cause
  • et, d’autre part, si le dépôt d’une demande de DEP est conditionné au seul risque d’atteinte ou également aux mesures ERC prévues par le porteur de projet.

Le Conseil d’Etat a trois mois pour se prononcer.

Source et lien : CAA Douai, 27 avril 2022, n°20DA01392

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

I. Contexte

La loi « Climat et résilience » fixe un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Pour atteindre cet objectif, le législateur a notamment prévu l’intervention du Gouvernement, par ordonnance, afin d’adapter les règles environnementales et urbanistiques.

Le projet d’ordonnance relative à la rationalisation de procédures d’urbanisme et environnementales vise ainsi à simplifier l’obtention des autorisation pour des projets situés sur des terrains déjà artificialisés.

Ses dispositions concernent uniquement le périmètre de certaines opérations d’aménagement associant l’État et les collectivités territoriales de façon étroite. Il est en consultation jusqu’au 9 mai 2022.

II. Analyse

L’article 226 de la loi « Climat et résilience » vise à prendre : « toutes mesures […] afin de rationaliser les procédures d’autorisation, de planification et de consultation […] pour accélérer les projets sur des terrains déjà artificialisés, dans les périmètres d’opérations de revitalisation de territoire, de grandes opérations d’urbanisme ou d’opérations d’intérêt national ».

C’est l’objet du projet d’ordonnance en consultation.

Il ne concerne que certaines opérations : les opérations de revitalisation des territoires (ORT), les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations d’intérêt national (OIN). Les procédures ne sont donc simplifiées que si elles portent sur des projets situés dans le périmètre de ces opérations.

Le texte traite des mesures relatives aux procédures environnementales. Dans un souci de simplification et d’accélération de la procédure d’autorisation environnementale, les articles 1 et 2 du projet prévoient une substitution de l’enquête publique par une simple participation du publique par voie électronique, selon les modalités de l’article L. 123-19 du code de l’environnement. Cette disposition ne pourra profiter qu’aux opérations présentées en commission de suivi de site au sens de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

L’article 3 du projet d’ordonnance prévoit quant à lui de faciliter l’octroi d’une dérogation « espèces protégées ». Cette dérogation est octroyée si trois conditions sont remplies[1] dont la raison impérative d’intérêt public majeur. Pour les projets soumis à déclaration d’utilité publique (DUP), la DUP vaudra raison impérative d’intérêt public majeur. Cette dernière ne pourra être contestée que lors d’un recours contre une DUP et non plus à l’appui d’un recours contre la DEP elle-même, même par voie d’exception d’illégalité.

Ensuite, différentes mesures relatives aux procédures d’urbanisme sont examinées. La procédure de consultation en matière d’opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)[2] devra être alignée sur celle des OIN dites « classiques »[3], en vertu de l’article 4 du projet d’ordonnance.

La mesure de l’article 5 du projet d’ordonnance permettra quant à elle, pour les communes soumises à la loi « littoral », de déroger à l’obligation de continuité avec l’urbanisation existante pour les projets photovoltaïques. Cette exception sera néanmoins limitée aux friches[4].

Par ailleurs, selon l’article 6, les OIN rejoindront les ORT et les GOU dans le champ d’application de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Cette procédure permet la mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCoT, …) avec les documents de planification de niveau supérieur, sous réserve que l’économie générale du projet ne soit pas remise en cause. De sorte que, l’adaptation des documents de planification en amont sera plus rapide, en comparaison à une déclaration de projet.

Ensuite, alors que les GOU bénéficient déjà de plusieurs dérogations aux règles d’un PLU[5], l’article 7 du projet d’ordonnance en prévoit une nouvelle. Cette exception, déjà mise en place pour les ORT via la loi « 3DS », concernera les constructions dont la destination n’est pas autorisée par le PLU, sous réserve que celle-ci contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné.

Le projet d’ordonnance aligne également le régime des GOU sur celui des ORT pour ce qui est du constat de l’abandon manifeste d’une partie d’immeuble : dès lors que des travaux ont condamné l’accès à une partie d’un immeuble, celui-ci est déclaré en état d’abandon manifeste, au sens de l’article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 8 prévoit que les OIN, GOU et ORT bénéficieront du dispositif temporaire de dispense de formalités d’urbanisme pour certaines constructions[6], d’une part. D’autre part, une dérogation à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme est envisagée afin de permettre une subdivision des lots d’un lotissement dès lors qu’une majorité qualifiée à la moitié est constituée, si le maire souhaite augmenter le nombre de lots (contre une majorité qualifiée de deux tiers actuellement).

Revendiquant s’inscrire dans l’objectif ZAN, l’ensemble des dispositions de ce projet d’ordonnance visent à faciliter et accélérer les procédures de reconversion du foncier.  

Ce projet d’ordonnance est ouvert à la consultation publique jusqu’au 9 mai 2022, déposez ici votre commentaire.


[1] L. 411-2, I, 2° du code de l’environnement

[2] L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation

[3] L. 102-12 du code de l’urbanisme

[4] L. 111-26 du code de l’urbanisme

[5] L. 152-6 du code de l’urbanisme

[6] Ce dispositif est aujourd’hui prévu par le décret n°2021-812 du 24 juin 2021

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

I. Contexte

Huit Français sur dix se disent « inquiets » vis-à-vis du changement climatique. D’un autre côté, le mouvement des gilets jaunes est né du refus d’augmentation de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Par la suite, les travaux de la Convention citoyenne pour le climat ont témoigné de ce rejet de la fiscalité dite environnementale. Il n’en ressort en effet aucun instrument fiscal performant et consensuel pour atteindre les objectifs de transition écologique et énergétique.

C’est dans ce contexte que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes a rendu, le 9 février 2022, un rapport relatif au consentement à la fiscalité environnementale. Des propositions qui encouragent Bercy à remettre en cause le principe de non-affectation des recettes fiscales, dans le but d’encourager le consentement aux taxes vertes.

II. Analyse

Le rapport part du constat du non-consentement à la fiscalité environnementale afin de proposer différents leviers d’action pour renverser cette tendance.

Tout d’abord, d’après le Conseil des impôts, dont la définition est reprise par le rapport de la Cour des comptes (p.16) , la notion de « fiscalité environnementale » s’entend de : « l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle « taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette définition des taxes, des redevances, des allégements, des exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à certains contribuables et favorables à l’environnement ».

Pour favoriser la modification du comportement des acteurs, le système fiscal doit donc non seulement dissuader les comportements polluants (taxes) mais aussi soutenir et encourager les solutions alternatives permettant d’adopter des comportements vertueux.

Parmi les instruments proposés pour y parvenir, la Cour des comptes prône l’allocation du produit de la fiscalité environnementale aux ménages modestes et au financement de la politique environnementale dans le cadre de projets verts. Un tel fléchage (réinvestissement) de la fiscalité verte garantirait ainsi que les taxes vertes prélevées seront intégralement affectées à ces enjeux.

En effet, selon le rapport, un biais comportemental fait que les citoyens relient de façon thématique les recettes aux dépenses effectuées. En outre, le rapport recommande de réallouer une partie des recettes pour compenser les pertes de revenus des ménages affectés par la mise en œuvre de la taxe, surtout les plus modestes.

Or, la mise en place de cet instrument se heurte à deux principes juridiques, à l’origine de l’absence du fléchage de la fiscalité verte :

– le principe de non-affectation d’une recette à une dépense, d’une part ;

– le principe d’égalité devant les charges publiques, d’autre part.

a) Principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire (ou de non-affectation des recettes fiscales) est défendu par Bercy depuis de nombreuses années, car il permet au ministre des Finances de décider librement les affectations des ressources de l’État. Bien qu’il se heurte à la notion du consentement citoyen dans un contexte de taxes vertes nouvelles ou plus élevées, il bénéficie de soutiens juridiques puissants.

Tout d’abord, l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) proscrit l’affectation d’une recette fiscale à une dépense. Certaines dérogations sont néanmoins prévues comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux pour le budget de l’État. Dans un précédent rapport de mars 2018 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées, la Cour des comptes défendait ce principe. Elle mettait en exergue le risque de déconnexion entre le montant des ressources allouées à une “taxe affectée“ et les besoins réels des administrations publiques.

Ensuite, le Conseil constitutionnel s’est saisi de la question et considère que l’affectation d’une recette à une dépense, en matière de fiscalité environnementale, engendrerait un effet pervers selon lequel : « [l’État], ou les organismes bénéficiaires du produit de la taxe, se trouve ainsi en position d’avoir intérêt à ce que le comportement dont l’élimination est officiellement recherchée se poursuive en réalité » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

La Cour des comptes a fait progressivement évoluer sa position ces dernières années. Dans un rapport de 2019 relatif à la fiscalité environnementale face à l’urgence climatique, elle recommande « la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique ». Si dans son rapport sorti le 9 février 2022 la Cour des comptes prône à nouveau l’accroissement de la transparence, elle innove en défendant l’affectation du produit de la fiscalité verte à des investissements verts et aux ménages modestes. C’est l’objet de la proposition n°9 (p.108) du rapport qui prévoit :

« [d’allouer] de manière explicite et transparente une partie des revenus de la fiscalité environnementale à des projets verts permettant notamment de développer les alternatives (baisse de la fiscalité sur les énergies vertes, solutions de transport collectif, aides à l’investissement vert) et une autre partie à la compensation des effets distributifs de la fiscalité, en particulier à destination des ménages modestes et/ou sans alternatives.»

En outre, la Cour des comptes souhaite instaurer une consultation directe des contribuables sur le choix de l’affectation des ressources issues de la fiscalité environnementale.

Le principe de non-affection d’une recette à une dépense est donc de fait remis en cause par la Cour des comptes. Des précédents ont d’ailleurs déjà été admis , tel que les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

b) Principe d’égalité devant les charges publiques

En second lieu, il découle de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), un principe d’égalité devant les charges publiques. Or, la Cour des comptes défend la redistribution d’une partie des recettes de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes. Cette redistribution est déjà admise par le Conseil constitutionnel afin « d’utiliser la fiscalité comme un outil destiné à guider les comportements des contribuables » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

Au contraire, s’agissant de la “contribution carbone“, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC) relative à la loi de finances pour 2010, considère que les moyens retenus par le législateur ne permettaient pas la mise en place de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique dans des conditions respectueuses du principe d’égalité devant les charges publiques. En effet, les entreprises, qui allaient être soumises au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, détenaient pendant une certaine période des quotas obtenus gratuitement.

Les dérogations au principe d’égalité sont donc soumises à un contrôle au cas par cas. Ici, la proposition de redistribution d’une partie de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes émanant de la Cour des comptes contribuera, si elle est reprise par le législateur, à éviter une censure du Conseil constitutionnel.

En définitive, ce rapport témoigne de l’implication de la Cour des comptes dans la transition écologique et énergétique. Il s’insère dans la dynamique initiée par le Conseil d’État qui a condamné l’État français, dans une décision historique du 1er juillet 2021, pour inaction face au changement climatique.

En permettant de revenir sur le principe d’universalité budgétaire, défendu depuis des années, la Cour des comptes reconnait à son tour que l’urgence écologique implique une réponse juridique à la hauteur.


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