Le Conseil d’État juge dans un arrêt du 29 juin 2020 que la proximité immédiate entre deux parcs éoliens crée des incompatibilités techniques. Un arrêt qui intervient alors que le Ministère de la transition écologique et solidaire a engagé une réflexion avec les acteurs économiques sur la « répartition plus harmonieuse des parcs éoliens » sur le territoire.
Dans cette affaire, un préfet avait refusé de délivrer un permis sollicité pour un parc éolien en raison de la proximité d’un autre parc, la distance entre les pâles de certaines éoliennes pouvant être de quelques mètres. Dans un arrêt du 29 mai 2019, la cour administrative de Bordeaux avait cependant jugé qu’il n’y avait « aucune atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ». et enjoint au préfet de délivrer le permis de construire. Par un arrêt du 29 juin 2020, n°433166, le Conseil d’État juge au contraire que la proximité de deux parcs éoliens représente un risque pour la sécurité publique en raison des incompatibilités techniques qu’elle engendre. Il confirme à ce titre un refus de permis de construire opposé par le préfet.
L’arrêt du Conseil d’État du 29 juin 2020 est intéressant à double titre : le contrôle des incompatibilités techniques créés par la proximité entre projets industriels (I) et les conditions dans lesquelles le juge administratif peut enjoindre de délivrer une autorisation d’urbanisme (II).
I. La prise en compte des incompatibilités techniques
Les incompatibilités techniques entre installations de production d’énergie renouvelable sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique.
S’agissant des autorisations d’urbanisme, l’article R.111-2 du code de l’urbanisme énonce que « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Cette disposition est dite d’ordre public, c’est-à-dire qu’elle s’applique sans dérogation sur tout le territoire national.
Une disposition analogue existe pour les autorisations environnementales avec l’article L.181-3 du code de l’environnement qui prescrit notamment le respect des intérêts énoncés à l’article L. 511-1 du même code à savoir « la commodité du voisinage, [… ] la santé, la sécurité, la salubrité publiques, [… ] l’agriculture, [… ] la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, [… ] l’utilisation rationnelle de l’énergie, […] la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». (souligné par nous).
En l’espèce, le Conseil d’État juge sur ce point que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a dénaturé les pièces du dossier en estimant que ni l’incompatibilité technique ni les éventuelles difficultés de rendement des aérogénérateurs ne créerait d’atteinte à la sécurité publique. La Haute Assemblée relève au contraire qu’un avis du service interministériel de défense de protection civile (SIDPC) et une note technique sur les inter-distances produite par les sociétés requérantes mettent en évidence que la proximité favorise les phénomènes de turbulences, au point que cela rend techniquement impossible l’implantation d’une autre éolienne.
Pour parvenir à cette conclusion le Conseil d’État a repris l’intégralité des faits de l’espèce et a réalisé un contrôle sur pièces, concluant que les incompatibilités techniques ne relèvent pas seulement d’un éventuel enjeu concurrentiel mais également de la sécurité publique.
II. Le contrôle de l’injonction de délivrer une autorisation d’urbanisme
A. Les modalités
Le pouvoir d’injonction de délivrer une autorisation d’urbanisme dans un délai déterminé est ouvert depuis un avis du 25 mai 2018, n°417350, du Conseil d’État. Il s’agit d’une précision prétorienne ayant pour fondement l’article L. 911-1 du code de justice administrative (« Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure. »).
Les juridictions administratives s’en sont rapidement emparées. En effet, contrairement au contrôle du juge en plein contentieux (applicable aux autorisations ICPE et à l’autorisation environnementale), celui du recours pour excès de pouvoir (permis de construire) ne permet pas au juge de délivrer une autorisation d’urbanisme. Le pétitionnaire ayant démontré l’illégalité d’un refus de permis devait donc attendre, parfois très longtemps, que l’administration ré-instruise sa demande,
L’avis du Conseil d’État du 25 mai 2018 répond donc à un besoin pratique : conférer toute sa force à une décision de justice annulant le permis de construire. Ainsi, selon le Conseil d’État, afin de fluidifier l’instruction des projets, le juge administratif doit privilégier l’injonction de délivrer au simple réexamen de la demande. Le Conseil d’État prévoit cependant deux exceptions à ce principe : le juge n’imposera pas à l’administration de délivrer l’autorisation si un autre motif valable aurait justifié le refus, ou en cas de changement de circonstances de faits.
En l’espèce, en appel, la cour administrative avait « forcé » l’administration à délivrer le permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt. Le Conseil d’État annule cet arrêt au motif que le refus d’autorisation devait bien prendre en compte les autres projets voisins.
B. Les conséquences de l’annulation d’une injonction de délivrer un permis de construire
Dans son avis du 25 mai 2018, le Conseil d’État envisage le cas où l’injonction de délivrer le permis de construire était annulée, ainsi que ses effets sur le permis de construire délivré éventuellement entre temps. Dans ce cas de figure, l’autorité compétente (maire ou préfet) peut retirer l’autorisation « dans un délai raisonnable qui ne saurait, eu égard à l’objet et aux caractéristiques des autorisations d’urbanisme, excéder trois mois à compter de la notification à l’administration de la décision juridictionnelle ». Aucune distinction n’est faite que l’autorisation soit ou non attaquée. Dans les deux cas, elle n’est pas définitive avant ce délai de 3 mois faisant suite à la notification à l’administration de l’arrêt annulant l’annulation du permis de construire et/ou de l’injonction.
Ce dispositif prétorien déroge au droit commun selon lequel une autorisation d’urbanisme ne peut être retirée que si elle est illégale et dans le délai de 3 mois suivant la date de la décision d’autoriser. En effet, passé ce délai, l’autorisation peut en principe uniquement être retirée sur demande expresse du bénéficiaire (article L.424-5 code de l’urbanisme). Le Conseil d’État réussit ainsi une nécessaire adaptation du délai, en faisant commencer à courir le délai à compter de la notification à l’administration de la décision juridictionnelle, et non à compter de la délivrance de l’autorisation.
S’agissant des modalités, avant de retirer un permis de construire délivré suite à une injonction du juge, elle-même annulée, l’administration doit écrire au bénéficiaire pour lui en faire part et l’inviter à présenter ses observations écrites ou orales, conformément au respect du principe du contradictoire (article L.121-1 du code des relations entre le public et l’administration). La jurisprudence estime que ce délai raisonnable ne saurait être inférieur à 15 jours (CAA Nantes, 6 janvier 2017, n°15NT01580 : un délai de 4 jours est insuffisant).
Conclusion
L’arrêt du 29 juin 2020 est rendu alors que le Ministère de la transition écologique et solidaire (DGEC) et les acteurs économiques ont engagé une réflexion sur la « répartition plus harmonieuse des parcs éoliens » sur le territoire. Depuis décembre 2019, un groupe de travail a identifié comme principales pistes d’action une meilleure prise en compte des enjeux paysagers, la création d’une cartographie départementale des enjeux, la limitation des projets dans les régions très équipées et l’implication des collectivités et des citoyens dans les projets.
