Dans une décision n° 2016-605 QPC du 17 janvier 2017, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l’obligation de reprise des déchets issus de matériaux, produits et équipements de construction introduite par l’article 93 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
Ce sauvetage d’un dispositif très contesté par certains distributeurs de matériaux de construction est également l’occasion pour le Conseil constitutionnel de reconnaître le caractère d’intérêt général du traitement des déchets des entreprises et de valider un nouveau régime de responsabilité élargie des distributeurs (RED).
Genèse de l’obligation faite aux négoces d’organiser la reprise des déchets de construction et de la contestation du dispositif
L’adoption d’un dispositif imposant la reprise des déchets de construction avait suscitée l’inquiétude et le mécontentement d’un certain nombre de distributeurs des matériaux à l’origine de ces déchets.
Ce dispositif fait peser sur les distributeurs de matériaux, de produits et d’équipements de construction, une obligation de reprise des déchets provenant des matériaux vendus aux professionnels (nouvel article L. 541-10-9 du Code de l’environnement introduit par l’article 93 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte). Il prévoit que les distributeurs s’organisent en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes pour assurer cette reprise, à proximité des sites de distribution et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités d’application de l’obligation, notamment la surface commerciale à partir de laquelle le distributeur y est soumis.
C’est dans ce cadre que la Confédération française du commerce de gros et du commerce international (56 fédérations de la branche totalisant 1 million de salariés et 790 milliards d’euros de CA) a contesté devant le Conseil d’Etat le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 prévoyant les modalités d’application du dispositif.
Le Conseil d’Etat avait déclaré recevable, par une décision du 16 octobre 2016 déjà commentée ici, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soulevée à cette occasion à l’encontre de l’article L. 541-10-9 du Code de l’environnement.
Sa constitutionnalité a été examinée en audience publique le 10 janvier 2017.
Du côté des opposants au dispositif, ont été principalement invoquées l’incompétence négative du législateur (encadrement insuffisant de l’obligation de reprise, nature et provenance des déchets indéterminées), la violation de la liberté d’entreprendre ainsi que la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.
Intervenue pour défendre le dispositif, l’association France Nature Environnement a soutenu quant à elle que l’article était conforme à la Constitution, et a souligné l’esprit du texte, qui avait pour objectif de mettre fin aux décharges sauvages.
II. La décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2017
Dans sa décision rendue le 17 janvier 2017, le Conseil constitutionnel rejette laconiquement certains griefs d’inconstitutionnalité : non, l’article L. 541-10-9 du code de l’environnement n’est pas contraire à l’égalité des citoyens devant la loi ou à la liberté contractuelle, et il ne souffre pas non plus d’incompétence négative de la part du législateur, pas plus qu’il ne méconnaît le principe de légalité des délits et des peines.
S’agissant du principe d’égalité devant la loi, le Conseil constitutionnel précise que les distributeurs de matériaux de construction qui s’adressent principalement aux professionnels sont les principaux fournisseurs de ces derniers. Ils ne sont donc pas placés, au regard de l’impact de leur activité dans la production des déchets objets de l’obligation de reprise, dans la même situation que les distributeurs s’adressant aux mêmes professionnels à titre seulement accessoire.
En d’autres termes, le législateur a pu exclure du dispositif de reprise les grandes surfaces de bricolage (telles que Leroy Merlin, Castorama, Mr Bricolage, Weldom, Bricomarché ou Brico Dépôt), qui sont dans une situation différente par rapport à l’objet de la loi.
S’agissant de l’assertion d’atteinte à la liberté d’entreprendre, qui est le point névralgique de la décision, le raisonnement du Conseil constitutionnel est cette fois-ci plus détaillé (points 6 à 8 de la décision) :
Il rejette ce moyen au regard d’une conjonction de motifs :
i. l’obligation est motivée par l’intérêt général (maillage de points de collecte à proximité des chantiers de construction)
Le Conseil constitutionnel rappelle tout d’abord que le législateur peut apporter à la liberté d’entreprendre des limitations justifiées par l’intérêt général : « Il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ».
Il énonce ensuite qu’en l’espèce la lutte contre l’abandon des déchets en pleine nature, la limitation du coût de transport des déchets et le maillage de points de collecte à proximité des chantiers de construction constituent ensemble un objectif d’intérêt général.
ii. les distributeurs sont les principaux pourvoyeurs des produits, matériaux et équipements de construction dont sont issus ces déchets
La loi peut donc faire peser une obligation de reprise des déchets sur « les principaux pourvoyeurs des produits, matériaux et équipements de construction dont sont issus ces déchets », à savoir les distributeurs s’adressant à titre principal aux professionnels du bâtiment et de la construction.
iii. le législateur a laissé les distributeurs « libres de décider des modalités, notamment financières », selon lesquelles ils accompliront l’obligation de reprise qui leur incombe
On notera sur ce point que le gardien des libertés se veut rassurant à l’égard des entreprises soumises à l’obligation litigieuse. Il souligne ainsi qu’ « en prévoyant que le distributeur » s’organise, en lien avec les pouvoirs publics et les collectivités compétentes, » le législateur a laissé celui-ci libre de décider des modalités, notamment financières, selon lesquelles il accomplira l’obligation de reprise qui lui incombe » (point 11 de la décision).
Cette précision est importante car elle confirme que les distributeurs de matériaux de construction peuvent satisfaire à leur obligation (organiser la reprise des déchets) en recourant aux compétences de professionnels du traitement des déchets qui seront eux-mêmes rémunérés par les artisans du BTP qui leur achemineront leurs déchets.
iv. la loi fait dépendre l’obligation de reprise de l’activité principale du distributeur, de sorte qu’elle limite celle-ci dans une mesure telle qu’il n’en résulte pas une dénaturation de cette activité principale.
Le Conseil constitutionnel souligne enfin que la loi fait dépendre l’obligation de reprise de l’activité principale du distributeur, de sorte qu’elle limite celle-ci dans une mesure telle qu’il n’en résulte pas une dénaturation de cette activité principale.
En d’autres termes, en circonscrivant l’obligation de reprise des déchets à ceux « du même type que les produits vendus », la loi se contente d’imposer une activité secondaire (ou accessoire) aux distributeurs.
La constitutionnalité de l’article L. 541-10-9 du code de l’environnement est donc désormais certaine et incontestable. Reste à attendre l’examen par le Conseil d’Etat de la légalité du décret d’application de ce dispositif, qui devrait intervenir dans les mois qui suivent.
La marge de manœuvre de la Haute Assemblée sera cependant restreinte, et s’en tiendra aux seules dispositions du décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 prévoyant les modalités d’application du dispositif, tel que le périmètre maximum de 10 km prévu pour organiser la reprise, qui semble teinté de jacobinisme car inadapté aux particularités des territoires peu urbanisés.
III. Au delà de la réponse à la question posée, que retenir de la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2017 ?
Cette décision restera sans doute dans les annales pour deux raisons.
1. L’intérêt général d’une politique de traitement des déchets des entreprises
Tout d’abord, cette décision peut être considérée comme la première à reconnaître que le traitement des déchets dits « non ménagers » (les déchets de construction appartenant à la catégorie des déchets des entreprises) est une mission d’intérêt général.
Ce statut doit permettre de lever bien des obstacles, notamment fonciers (documents d’urbanisme), à l’implantation d’installations de reprise (collecte, tri ou transit de déchets).
Il serait heureux que le Conseil d’Etat confirme ce point à l’occasion de l’arrêt à venir sur la légalité du décret d’application, car si sa jurisprudence reconnaît qu’un centre de tri et de valorisation de déchets ménagers est un équipement « d’intérêt général » (CE, 16 juin 2004, req. n° 254.172), elle ne s’est pas prononcée sur le cas exclusif des déchets des entreprises (également déchets des activités économiques) (v. CE, 12 février 2014, req. n° 357.215 qui concerne des déchets industriels mais associés à la création d’une déchetterie publique).
2. La reconnaissance d’un nouveau régime de Responsabilité Elargie du Distributeur (RED)
Ensuite, bien que la décision ne le mentionne pas explicitement, elle valide implicitement mais nécessairement l’instauration d’un régime juridique sui generis de responsabilité pour le traitement des déchets, inventé par le législateur français : la responsabilité élargie du distributeur (RED).
Ce nouveau dispositif vient s’intercaler entre les deux catégories d’acteurs responsables du traitement des déchets :
- d’une part, systématiquement, leur producteur et détenteur, c’est à-dire ceux qui par leur comportement génèrent ou manipulent des déchets ;
- et, d’autre part, depuis quelques années, via le régime de responsabilité élargie des producteurs (REP), les metteurs sur le marché des produits qui deviendront des déchets. Cette deuxième catégorie créée par le droit européen est à l’origine de l’ensemble des éco-organismes à la française (la France étant championne d’Europe en la matière) ;
Il faudra donc à présent ajouter aux REP les RED, et on peut imaginer des dispositifs analogues pour d’autres filières de produits distribués.
Souhaitons, en conclusion et dans le prolongement du commentaire formulé par Michel Charasse lors de l’audience publique du Conseil constitutionnel, que cette obligation de reprise des déchets de matériaux de construction permette aux acteurs de l’économie circulaire de devenir aussi prospère que Pierre-François Palloy, l’entrepreneur de travaux public chargé de la démolition de la prison de la Bastille !
