Dans un avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, non daté mais publié au Journal Officiel du 13 janvier 2016, le Ministère de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie se prononce sur le statut juridique des matériaux recyclés.
Il reconnaît notamment une sortie « implicite » du statut de déchet et souligne par la même que le passage d’une logique de traitement de déchets à une logique de gestion des ressources ne se résume pas à une simple question de sémantique mais est attaché au statut juridique du déchet, source d’interrogations et de préoccupations pour les opérateurs économiques.
Cette reconnaissance juridique va ouvrir de très intéressantes opportunités pour tous les acteurs de l’économie circulaire produisant ou utilisant des matériaux recyclés, tant pour une valorisation matière qu’énergétique. Décryptage.
La publication au Journal Officiel du 13 janvier 2016 de l’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières était attendue depuis plusieurs mois.
1. Pourquoi un avis au Journal Officiel ?
Dans le cadre des travaux conduits avec l’Institut de l’économie circulaire et la rédaction de la note « Faire évoluer le statut de déchet pour promouvoir l’économie circulaire » (synthèse des réflexions et propositions du groupe de travail réglementaire 2014/2015), nous avions pris connaissance d’une note blanche du Ministère de l’Environnement « note de discussion sur le statut de déchet », datée du 18 février 2015 (13 pages).
Ce document proposait de très intéressantes pistes de réflexion pour contribuer à lever des freins au recyclage et alimenter les échanges avec la Commission consultative sur le statut de déchet. Il envisageait notamment d’ « officialiser de manière explicite dans un avis au JO la notion jurisprudentielle de « sortie de statut de déchet implicite pour les installations de production » (selon laquelle les installations de production qui utilisent un déchet comme matière première mais qui auraient pu utiliser une autre matière première ne produisent pas du déchet) ».
Après 11 mois de gestation, c’est désormais chose faite.
2. Analyse de l’avis
L’avis publié au JO le 13 janvier 2016 est principalement consacré au statut juridique des déchets et des matériaux recyclés.
Il distingue, de manière pertinente, les matériaux produits par une installation de traitement de déchets (21) des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières (22).
En effet, la définition juridique du déchet implique que ce statut dépend avant tout du comportement de son détenteur (« toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire » art. L. 541-1-1 du code de l’environnement).
Comme le rappelait à ce titre la « note de discussion sur le statut de déchet » du 18 février 2015 « Le statut de déchet réside dans la notion de se défaire et l’intention de se défaire qui vont au-delà de la notion d’abandon. Ainsi la qualification de déchet est difficile à appréhender de façon générique puisqu’elle dépend de la volonté du détenteur sur le devenir de la substance ou de l’objet ».
Nous l’avons fait valoir également à de très nombreuses reprises ici, mais aussi là et lors d’un article publié dans la revue Droit de l’environnement (Carl Enckell, évolution du statut de déchet : une contribution à l’économie circulaire ?, revue Droit de l’environnement, décembre 2013).
2.1. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de traitement de déchets
Selon le Ministère, les matériaux produits par les installations de traitement de déchets demeurent par principe des déchets et peuvent devenir par exception des produits.
a. Le principe et le champ d’application
Le Ministère rappelle en introduction que les déchets passant par une installation de traitement de déchets demeurent juridiquement des déchets : « Tout déchet qui est traité dans une installation de traitement de déchets conserve un statut juridique de déchet après traitement ».
L’avis précise qu’on entend par « installations de traitement de déchet » les installations dont l’activité relève d’un des codes 27XX de la nomenclature des Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, à savoir toutes les installations classées dans la rubrique déchets :
- 2710. Collecte de déchets apportés par le producteur initial
- 2711. Transit, regroupement ou tri de déchets d’équipements électriques et électroniques
- 2712. Stockage, dépollution, démontage, découpage ou broyage de véhicules hors d’usage
- 2713. Transit, regroupement ou tri de métaux ou de déchets de métaux non dangereux
- 2714. Transit, regroupement ou tri de déchets non dangereux de papiers/cartons, plastiques, caoutchouc, textiles, bois
- 2715. Transit, regroupement ou tri de déchets non dangereux de verre
- 2716. Transit, regroupement ou tri de déchets non dangereux non inertes
- 2717. Transit, regroupement ou tri de déchet contenant des substances ou préparations dangereuses
- 2718. Transit, regroupement ou tri de déchet dangereux
- 2719. Installation temporaire de transit de déchets issus de pollutions accidentelles marines ou fluviales ou de catastrophes naturelles
- 2720. Stockage de déchets résultant de la prospection, de l’extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales ainsi que de l’exploitation de carrières
- 2730. Traitement des sous-produits d’origine animale
- 2731. Dépôt ou transit de sous-produits animaux
- 2740. Incinération de cadavres d’animaux de compagnie
- 2750. Stations d’épuration collective d’eaux résiduaires industrielles
- 2751. Stations d’épuration collective de déjections animales
- 2752. Stations d’épuration mixte
- 2760. Installation de stockage de déchets autre que celles mentionnées à la rubrique 2720
- 2770. Traitement thermique de déchets dangereux
- 2771. Traitement thermique de déchets non dangereux
- 2780. Compostage de déchets non dangereux ou matière végétale
- 2781. Méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute
- 2782. Autres traitements biologiques de déchets non dangereux
- 2790. Traitement de déchets dangereux
- 2791. Traitement de déchets non dangereux
- 2792. Traitement de déchets contenant des PCB/PCT
- 2793. Collecte, transit, regroupement, tri ou autre traitement de déchets de produits explosifs (hors des lieux de découverte).
- 2795. Lavage de fûts, conteneurs et citernes de transport de matières alimentaires, de matières dangereuses ou de déchets dangereux
- 2797. Gestion des déchets radioactifs mis en œuvre dans un établissement industriel ou commercial
- 2798. Installation temporaire de transit de déchets radioactifs issus d’un accident nucléaire ou radiologique
b. Les exceptions
Par exception au principe, le Ministère de l’Ecologie reconnaît que certains déchets peuvent néanmoins sortir du statut juridique de déchet à l’occasion de leur passage par une installation de traitement de déchet :
- lorsque cette possibilité est prévue :
- dans un règlement européen (à savoir, ferrailles, verre ou cuivre)
- ou un arrêté ministériel spécifiques à ce type de déchets (seul exemple en France : Arrêté Ministériel du 29 juillet 2014 sur les bois d’emballage, auquel nous avons contribué)
- et si l’intégralité des critères fixés par le règlement européen ou l’arrêté ministériel sont respectés.
On parle alors de sortie « explicite » du statut de déchet.
c. Application des règlements REACH et CLP aux matériaux sortis explicitement du statut de déchet ?
Le Ministère souligne un point important, qui fait encore débat : Dans le cas d’une sortie explicite du statut de déchet, le produit issu du déchet doit respecter les dispositions des règlements :
- REACH (règlement (CE) n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances)
- mais aussi CLP (règlement (CE) n° 1272/2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges)
d. Notre analyse
Précisons tout de même, et c’est un point essentiel, que le respect du règlement REACH n’implique pas nécessairement la mise en œuvre d’une procédure d’enregistrement.
En effet, dans le cas ou les matériaux sont des articles, il est possible de revendiquer une exemption, comme c’est le cas pour les recycleurs de granulats et leurs utilisateurs au Pays-Bas et dans d’autres pays européens.
De même, on ne manquera pas de relever que la proposition de Directive modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, diffusé à l’occasion du nouveau paquet économie circulaire de la Commission européenne (diffusée le 2 décembre 2015), ne fait plus de la sortie de statut de déchet une possibilité mais une nécessité pour les Etats membres, dans le cas ou ils ont subi une opération de valorisation (COM 2015 595 final).
Selon ce projet, la procédure de sortie de statut de déchet (de ce qui est valorisé par une installation de traitement de déchets) n’est pas une opération neutre mais une fin en soi, dès lors que les conditions sont réunies.
2.2. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières
a. Le principe
Dans le cas des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, le principe est inversé : ces matériaux sont présumés des produits.
Le Ministère précise qu’on entend par « installations de production » les seules installations inscrites à la nomenclature des ICPE (qu’elles soient soumises à un régime d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration ou non) et dont l’intitulé de la rubrique comprend les termes exacts « production de… », « fabrication de… », « préparation de… », « élaboration de… » ou « transformation de… ».
A savoir un nombre important d’installations classées, qu’il serait difficile de répertorier. Mais qui vise aussi bien les installations utilisant des déchets en substitution de matières premières pour une valorisation matière que pour une valorisation énergétique.
Et peut être pourquoi pas les installations valorisation des combustibles solides de récupération (CSR) (consultation en cours) ? dès lors que :
- ce sont des installations de « production de chaleur et/ou d’électricité »
- et qu’elles relèvent de la rubrique 2971 de la nomenclature des ICPE
b. Les modalités
Le Ministère s’appui à nouveau sur le règlement REACH et envisage deux hypothèses :
- Tout d’abord, un article ou un assemblage d’articles constituant un objet (au sens du règlement REACH), lui-même fabriqué dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n’a pas le statut de déchet.
- De même, une substance ou un mélange (au sens des règlements REACH et CLP), élaboré dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n’a pas le statut de déchet quand cette substance ou ce mélange est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.
Dans ces différents cas, on parle alors de sortie « implicite » du statut de déchet.
Les critères de reconnaissance de la sortie implicite de statut de déchet sont donc les suivants. Il convient de démontrer :
- que les matériaux sont des articles, assemblages d’article, substance ou mélange au sens de REACH et qu’ils respectent les dispositions des règlements REACH et CLP ;
- que les matériaux sont utilisés en remplacement de matières premières dans une ICPE de production
- que la substance ou le mélange produit est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.
Le ministère précise que cette interprétation est valable pour les produits finis mais aussi pour ceux pouvant être qualifiés de matières premières ou de produits intermédiaires.
Précisons que certains combustibles sont exemptés totalement ou partiellement de REACH, notamment les carburants pour les moteurs, carburants et combustibles utilisés dans des installations de combustion mobiles ou fixes de produits dérivés d’huiles minérales et aux utilisations comme carburants et combustibles en système fermés.
De sorte que la sortie implicite de sortie de statut de déchet pourrait être plus facile pour certaines formes de valorisation énergétique.
c. Cas des ex-déchets recyclés, au sein d’installations non classées (qui ne sont pas ICPE)
La reconnaissance d’une sortie implicite du statut de déchet ne vaut, d’après cet avis, que pour les matériaux élaborés, à partir d’ex-déchets recyclés, au sein d’une installation classée (ICPE).
L’installation de production doit donc elle-même relever de la procédure ICPE.
Cette limitation semble témoigner d’une prudence du Ministère de l’Ecologie. Elle peut aussi s’expliquer par le fait que la DGPR, à l’origine de l’avis, est compétente pour réglementer l’exploitation des ICPE. Le Ministère consacre donc avant tout son interprétation de la procédure de sortie de statut de déchet implicite aux activités qu’il réglemente et contrôle.
Nous sommes cependant d’avis que d’autres installations de productions (manufactures, ateliers…) pourront également invoquer la reconnaissance d’une procédure de sortie implicite de statut de déchets quand bien même elles ne relèveraient pas de la procédure ICPE.
d. Cas des sous-produits
L’avis publié le 13 janvier 2016 revient en dernier lieu, mais très timidement, sur le cas des sous-produits.
Il précise sur ce point, de manière sibylline, que « Cette interprétation ne s’étend pas aux éventuels résidus des processus de production dont le statut juridique doit être apprécié au cas par cas ».
Rappelons à ce titre que la loi pour la transition énergétique et la croissance verte du 17 août 2015 a supprimé la condition de la mise en œuvre du statut juridique du sous-produit via un décret d’application.
C’est donc la jurisprudence (européenne principalement) qui s’applique uniquement en la matière.
Le Ministère écarte opportunément les résidus de processus de production de l’option d’une sortie de statut de déchet, cette dernière démarche ne valant que pour les résidus de processus de consommation.
Pour autant, des résidus de processus de production dont l’utilisation ultérieure est certaine (parmi d’autres conditions) sont des sous-produits et, donc, des produits. C’est au cas par cas que les opérateurs économiques pourront le démontrer, par le biais d’une analyse technico-juridique.
e. Un avis : quelle valeur juridique ?
Les « avis » (au sens d’information), émis par les ministères et publiés au JO peuvent être des décisions qui s’imposent dans ce cas à leurs destinataires et sont contestables. Tel est le cas de :
- L’avis du Ministère de l’économie de l’économie à l’intention des exportateurs ou importateurs : CE, Sect. 28 juin 1974, Charmasson;
- L’« avis » du premier ministre relatif au statut de certaines exportations : CE, Ass. 18 avril 1980, Maxi-Librati création.
- L’ « avis » émanant du Ministère de la santé à l’intention des fabricants de certaines spécialités pharmaceutiques (CE, 16 juin 1990, SARL Santa Cura)
Sont, au contraire, insusceptibles de recours les mesures qui ne font que donner des renseignements et informations, relativement à des faits ou par rappel de l’état du droit :
Par exemple, CE, 25 mars 1964, Avalle, ou 21 mars 1986, Synd. Nat. Des pharmaciens d’hôpitaux : indication de l’interprétation qui devrait être donnée à diverses dispositions (Chapus, Contentieux adm., p. 462 et 491).
En l’espèce, l’avis publié au JO le 13 janvier 2016 fait valoir une interprétation du statut juridique de déchet, ce qui nous semble dépasser le stade de la simple information, mais ce point mérite d’être approfondi.
3. Conclusion
Au terme de cette analyse, on saluera la prise de position du Ministère, qui reconnaît une sortie implicite de statut de déchet. Sans doute avant tout pour des raisons d’intérêt général, mais peut être aussi également pour désencombrer la commission consultative sur la sortie de statut de déchet de demandes inappropriées.
L’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières permet de faire émerger plusieurs options permettant de sortir du statut juridique du déchet :
- Deux procédures génériques pour les résidus de processus de consommation qui sont devenus des déchets :
- la procédure explicite de sortie de statut de déchet ;
- et la procédure implicite de sortie de statut de déchet, dont les modalités pratiques demeurent tout de même à préciser
- Une procédure au cas par cas pour les résidus de processus de production, qui peuvent se voir reconnaître le statut de sous-produit et, donc, de produit, dont les modalités pratiques demeurent là aussi à préciser
Cet avis soulèvera donc sans doute encore beaucoup de questions, s’agissant aussi bien des modalités, des critères, du cas particulier des combustibles exemptés de REACH ou encore de la frontière entre les différentes catégories pour les sites mutifonctions.
Mais il va certainement dans le bon sens, celui d’un passage d’une logique de traitement des déchets à une logique de gestion des ressources.
