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Statut juridique des matériaux recyclés : le Ministère de l’écologie reconnaît la sortie implicite du statut de déchet

par | 13 Jan 2016

Dans un avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, non daté mais publié au Journal Officiel du 13 janvier 2016, le Ministère de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie se prononce sur le statut juridique des matériaux recyclés.

Il reconnaît notamment une sortie « implicite » du statut de déchet et souligne par la même que le passage d’une logique de traitement de déchets à une logique de gestion des ressources ne se résume pas à une simple question de sémantique mais est attaché au statut juridique du déchet, source d’interrogations et de préoccupations pour les opérateurs économiques.

Cette reconnaissance juridique va ouvrir de très intéressantes opportunités pour tous les acteurs de l’économie circulaire produisant ou utilisant des matériaux recyclés, tant pour une valorisation matière qu’énergétique. Décryptage.

La publication au Journal Officiel du 13 janvier 2016 de l’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières était attendue depuis plusieurs mois.

1. Pourquoi un avis au Journal Officiel ?

Dans le cadre des travaux conduits avec l’Institut de l’économie circulaire et la rédaction de la note « Faire évoluer le statut de déchet pour promouvoir l’économie circulaire » (synthèse des réflexions et propositions du groupe de travail réglementaire 2014/2015), nous avions pris connaissance d’une note blanche du Ministère de l’Environnement « note de discussion sur le statut de déchet », datée du 18 février 2015 (13 pages).

Ce document proposait de très intéressantes pistes de réflexion pour contribuer à lever des freins au recyclage et alimenter les échanges avec la Commission consultative sur le statut de déchet. Il envisageait notamment d’ « officialiser de manière explicite dans un avis au JO la notion jurisprudentielle de « sortie de statut de déchet implicite pour les installations de production » (selon laquelle les installations de production qui utilisent un déchet comme matière première mais qui auraient pu utiliser une autre matière première ne produisent pas du déchet) ».

Après 11 mois de gestation, c’est désormais chose faite.

2. Analyse de l’avis

L’avis publié au JO le 13 janvier 2016 est principalement consacré au statut juridique des déchets et des matériaux recyclés.

Il distingue, de manière pertinente, les matériaux produits par une installation de traitement de déchets (21) des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières (22).

En effet, la définition juridique du déchet implique que ce statut dépend avant tout du comportement de son détenteur (« toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire » art. L. 541-1-1 du code de l’environnement).

Comme le rappelait à ce titre la « note de discussion sur le statut de déchet » du 18 février 2015 « Le statut de déchet réside dans la notion de se défaire et l’intention de se défaire qui vont au-delà de la notion d’abandon. Ainsi la qualification de déchet est difficile à appréhender de façon générique puisqu’elle dépend de la volonté du détenteur sur le devenir de la substance ou de l’objet ».

Nous l’avons fait valoir également à de très nombreuses reprises ici, mais aussi et lors d’un article publié dans la revue Droit de l’environnement (Carl Enckell, évolution du statut de déchet : une contribution à l’économie circulaire ?, revue Droit de l’environnement, décembre 2013).

2.1. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de traitement de déchets

Selon le Ministère, les matériaux produits par les installations de traitement de déchets demeurent par principe des déchets et peuvent devenir par exception des produits.

a. Le principe et le champ d’application

Le Ministère rappelle en introduction que les déchets passant par une installation de traitement de déchets demeurent juridiquement des déchets : « Tout déchet qui est traité dans une installation de traitement de déchets conserve un statut juridique de déchet après traitement ».

L’avis précise qu’on entend par « installations de traitement de déchet » les installations dont l’activité relève d’un des codes 27XX de la nomenclature des Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, à savoir toutes les installations classées dans la rubrique déchets :

b. Les exceptions

Par exception au principe, le Ministère de l’Ecologie reconnaît que certains déchets peuvent néanmoins sortir du statut juridique de déchet à l’occasion de leur passage par une installation de traitement de déchet :

  1. lorsque cette possibilité est prévue :
  • dans un règlement européen (à savoir, ferrailles, verre ou cuivre)
  • ou un arrêté ministériel spécifiques à ce type de déchets (seul exemple en France : Arrêté Ministériel du 29 juillet 2014 sur les bois d’emballage, auquel nous avons contribué)
  1. et si l’intégralité des critères fixés par le règlement européen ou l’arrêté ministériel sont respectés.

On parle alors de sortie « explicite » du statut de déchet.

c. Application des règlements REACH et CLP aux matériaux sortis explicitement du statut de déchet ?

Le Ministère souligne un point important, qui fait encore débat : Dans le cas d’une sortie explicite du statut de déchet, le produit issu du déchet doit respecter les dispositions des règlements :

  • REACH (règlement (CE) n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances)
  • mais aussi CLP (règlement (CE) n° 1272/2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges)

d. Notre analyse

Précisons tout de même, et c’est un point essentiel, que le respect du règlement REACH n’implique pas nécessairement la mise en œuvre d’une procédure d’enregistrement.

En effet, dans le cas ou les matériaux sont des articles, il est possible de revendiquer une exemption, comme c’est le cas pour les recycleurs de granulats et leurs utilisateurs au Pays-Bas et dans d’autres pays européens.

De même, on ne manquera pas de relever que la proposition de Directive modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, diffusé à l’occasion du nouveau paquet économie circulaire de la Commission européenne (diffusée le 2 décembre 2015), ne fait plus de la sortie de statut de déchet une possibilité mais une nécessité pour les Etats membres, dans le cas ou ils ont subi une opération de valorisation (COM 2015 595 final).

Selon ce projet, la procédure de sortie de statut de déchet (de ce qui est valorisé par une installation de traitement de déchets) n’est pas une opération neutre mais une fin en soi, dès lors que les conditions sont réunies.

2.2. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières

a. Le principe

Dans le cas des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, le principe est inversé : ces matériaux sont présumés des produits.

Le Ministère précise qu’on entend par « installations de production » les seules installations inscrites à la nomenclature des ICPE (qu’elles soient soumises à un régime d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration ou non) et dont l’intitulé de la rubrique comprend les termes exacts « production de… », « fabrication de… », « préparation de… », « élaboration de… » ou « transformation de… ».

A savoir un nombre important d’installations classées, qu’il serait difficile de répertorier. Mais qui vise aussi bien les installations utilisant des déchets en substitution de matières premières pour une valorisation matière que pour une valorisation énergétique.

Et peut être pourquoi pas les installations valorisation des combustibles solides de récupération (CSR) (consultation en cours) ? dès lors que :

  • ce sont des installations de «  production de chaleur et/ou d’électricité »
  • et qu’elles relèvent de la rubrique 2971 de la nomenclature des ICPE

b. Les modalités

Le Ministère s’appui à nouveau sur le règlement REACH et envisage deux hypothèses :

  1. Tout d’abord, un article ou un assemblage d’articles constituant un objet (au sens du règlement REACH), lui-même fabriqué dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n’a pas le statut de déchet.
  2. De même, une substance ou un mélange (au sens des règlements REACH et CLP), élaboré dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n’a pas le statut de déchet quand cette substance ou ce mélange est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.

Dans ces différents cas, on parle alors de sortie « implicite » du statut de déchet.

Les critères de reconnaissance de la sortie implicite de statut de déchet sont donc les suivants. Il convient de démontrer :

  • que les matériaux  sont des articles, assemblages d’article, substance ou mélange au sens de REACH et qu’ils respectent les dispositions des règlements REACH et CLP ;
  • que les matériaux  sont utilisés en remplacement de matières premières dans une ICPE de production
  • que la substance ou le mélange produit est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.

Le ministère précise que cette interprétation est valable pour les produits finis mais aussi pour ceux pouvant être qualifiés de matières premières ou de produits intermédiaires.

Précisons que certains combustibles sont exemptés totalement ou partiellement de REACH, notamment les carburants pour les moteurs, carburants et combustibles utilisés dans des installations de combustion mobiles ou fixes de produits dérivés d’huiles minérales et aux utilisations comme carburants et combustibles en système fermés.

De sorte que la sortie implicite de sortie de statut de déchet pourrait être plus facile pour certaines formes de valorisation énergétique.

c. Cas des ex-déchets recyclés, au sein d’installations non classées (qui ne sont pas ICPE)

La reconnaissance d’une sortie implicite du statut de déchet ne vaut, d’après cet avis, que pour les matériaux élaborés, à partir d’ex-déchets recyclés, au sein d’une installation classée (ICPE).

L’installation de production doit donc elle-même relever de la procédure ICPE.

Cette limitation semble témoigner d’une prudence du Ministère de l’Ecologie. Elle peut aussi s’expliquer par le fait que la DGPR, à l’origine de l’avis, est compétente pour réglementer l’exploitation des ICPE. Le Ministère consacre donc avant tout son interprétation de la procédure de sortie de statut de déchet implicite aux activités qu’il réglemente et contrôle.

Nous sommes cependant d’avis que d’autres installations de productions (manufactures, ateliers…) pourront également invoquer la reconnaissance d’une procédure de sortie implicite de statut de déchets quand bien même elles ne relèveraient pas de la procédure ICPE.

d. Cas des sous-produits

L’avis publié le 13 janvier 2016 revient en dernier lieu, mais très timidement, sur le cas des sous-produits.

Il précise sur ce point, de manière sibylline, que « Cette interprétation ne s’étend pas aux éventuels résidus des processus de production dont le statut juridique doit être apprécié au cas par cas ».

Rappelons à ce titre que la loi pour la transition énergétique et la croissance verte du 17 août 2015 a supprimé la condition de la mise en œuvre du statut juridique du sous-produit via un décret d’application.

C’est donc la jurisprudence (européenne principalement) qui s’applique uniquement en la matière.

Le Ministère écarte opportunément les résidus de processus de production de l’option d’une sortie de statut de déchet, cette dernière démarche ne valant que pour les résidus de processus de consommation.

Pour autant, des résidus de processus de production dont l’utilisation ultérieure est certaine (parmi d’autres conditions) sont des sous-produits et, donc, des produits. C’est au cas par cas que les opérateurs économiques pourront le démontrer, par le biais d’une analyse technico-juridique.

e. Un avis : quelle valeur juridique ?

Les « avis » (au sens d’information), émis par les ministères et publiés au JO peuvent être des décisions qui s’imposent dans ce cas à leurs destinataires et sont contestables. Tel est le cas de :

  • L’avis du Ministère de l’économie de l’économie à l’intention des exportateurs ou importateurs : CE, Sect. 28 juin 1974, Charmasson;
  • L’« avis » du premier ministre relatif au statut de certaines exportations : CE, Ass. 18 avril 1980, Maxi-Librati création.
  • L’ « avis » émanant du Ministère de la santé à l’intention des fabricants de certaines spécialités pharmaceutiques (CE, 16 juin 1990, SARL Santa Cura)

Sont, au contraire, insusceptibles de recours les mesures qui ne font que donner des renseignements et informations, relativement à des faits ou par rappel de l’état du droit :

Par exemple, CE, 25 mars 1964, Avalle, ou 21 mars 1986, Synd. Nat. Des pharmaciens d’hôpitaux : indication de l’interprétation qui devrait être donnée à diverses dispositions (Chapus, Contentieux adm., p. 462 et 491).

En l’espèce, l’avis publié au JO le 13 janvier 2016 fait valoir une interprétation du statut juridique de déchet, ce qui nous semble dépasser le stade de la simple information, mais ce point mérite d’être approfondi.

3. Conclusion

Au terme de cette analyse, on saluera la prise de position du Ministère, qui reconnaît une sortie implicite de statut de déchet. Sans doute avant tout pour des raisons d’intérêt général, mais peut être aussi également pour désencombrer la commission consultative sur la sortie de statut de déchet de demandes inappropriées.

L’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières permet de faire émerger plusieurs options permettant de sortir du statut juridique du déchet :

  1. Deux procédures génériques pour les résidus de processus de consommation qui sont devenus des déchets :
  • la procédure explicite de sortie de statut de déchet ;
  • et la procédure implicite de sortie de statut de déchet, dont les modalités pratiques demeurent tout de même à préciser
  1. Une procédure au cas par cas pour les résidus de processus de production, qui peuvent se voir reconnaître le statut de sous-produit et, donc, de produit, dont les modalités pratiques demeurent là aussi à préciser

Cet avis soulèvera donc sans doute encore beaucoup de questions, s’agissant aussi bien des modalités, des critères, du cas particulier des combustibles exemptés de REACH ou encore de la frontière entre les différentes catégories pour les sites mutifonctions.

Mais il va certainement dans le bon sens, celui d’un passage d’une logique de traitement des déchets à une logique de gestion des ressources.

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

I. Contexte

La loi « Climat et résilience » fixe un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Pour atteindre cet objectif, le législateur a notamment prévu l’intervention du Gouvernement, par ordonnance, afin d’adapter les règles environnementales et urbanistiques.

Le projet d’ordonnance relative à la rationalisation de procédures d’urbanisme et environnementales vise ainsi à simplifier l’obtention des autorisation pour des projets situés sur des terrains déjà artificialisés.

Ses dispositions concernent uniquement le périmètre de certaines opérations d’aménagement associant l’État et les collectivités territoriales de façon étroite. Il est en consultation jusqu’au 9 mai 2022.

II. Analyse

L’article 226 de la loi « Climat et résilience » vise à prendre : « toutes mesures […] afin de rationaliser les procédures d’autorisation, de planification et de consultation […] pour accélérer les projets sur des terrains déjà artificialisés, dans les périmètres d’opérations de revitalisation de territoire, de grandes opérations d’urbanisme ou d’opérations d’intérêt national ».

C’est l’objet du projet d’ordonnance en consultation.

Il ne concerne que certaines opérations : les opérations de revitalisation des territoires (ORT), les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations d’intérêt national (OIN). Les procédures ne sont donc simplifiées que si elles portent sur des projets situés dans le périmètre de ces opérations.

Le texte traite des mesures relatives aux procédures environnementales. Dans un souci de simplification et d’accélération de la procédure d’autorisation environnementale, les articles 1 et 2 du projet prévoient une substitution de l’enquête publique par une simple participation du publique par voie électronique, selon les modalités de l’article L. 123-19 du code de l’environnement. Cette disposition ne pourra profiter qu’aux opérations présentées en commission de suivi de site au sens de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

L’article 3 du projet d’ordonnance prévoit quant à lui de faciliter l’octroi d’une dérogation « espèces protégées ». Cette dérogation est octroyée si trois conditions sont remplies[1] dont la raison impérative d’intérêt public majeur. Pour les projets soumis à déclaration d’utilité publique (DUP), la DUP vaudra raison impérative d’intérêt public majeur. Cette dernière ne pourra être contestée que lors d’un recours contre une DUP et non plus à l’appui d’un recours contre la DEP elle-même, même par voie d’exception d’illégalité.

Ensuite, différentes mesures relatives aux procédures d’urbanisme sont examinées. La procédure de consultation en matière d’opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)[2] devra être alignée sur celle des OIN dites « classiques »[3], en vertu de l’article 4 du projet d’ordonnance.

La mesure de l’article 5 du projet d’ordonnance permettra quant à elle, pour les communes soumises à la loi « littoral », de déroger à l’obligation de continuité avec l’urbanisation existante pour les projets photovoltaïques. Cette exception sera néanmoins limitée aux friches[4].

Par ailleurs, selon l’article 6, les OIN rejoindront les ORT et les GOU dans le champ d’application de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Cette procédure permet la mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCoT, …) avec les documents de planification de niveau supérieur, sous réserve que l’économie générale du projet ne soit pas remise en cause. De sorte que, l’adaptation des documents de planification en amont sera plus rapide, en comparaison à une déclaration de projet.

Ensuite, alors que les GOU bénéficient déjà de plusieurs dérogations aux règles d’un PLU[5], l’article 7 du projet d’ordonnance en prévoit une nouvelle. Cette exception, déjà mise en place pour les ORT via la loi « 3DS », concernera les constructions dont la destination n’est pas autorisée par le PLU, sous réserve que celle-ci contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné.

Le projet d’ordonnance aligne également le régime des GOU sur celui des ORT pour ce qui est du constat de l’abandon manifeste d’une partie d’immeuble : dès lors que des travaux ont condamné l’accès à une partie d’un immeuble, celui-ci est déclaré en état d’abandon manifeste, au sens de l’article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 8 prévoit que les OIN, GOU et ORT bénéficieront du dispositif temporaire de dispense de formalités d’urbanisme pour certaines constructions[6], d’une part. D’autre part, une dérogation à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme est envisagée afin de permettre une subdivision des lots d’un lotissement dès lors qu’une majorité qualifiée à la moitié est constituée, si le maire souhaite augmenter le nombre de lots (contre une majorité qualifiée de deux tiers actuellement).

Revendiquant s’inscrire dans l’objectif ZAN, l’ensemble des dispositions de ce projet d’ordonnance visent à faciliter et accélérer les procédures de reconversion du foncier.  

Ce projet d’ordonnance est ouvert à la consultation publique jusqu’au 9 mai 2022, déposez ici votre commentaire.


[1] L. 411-2, I, 2° du code de l’environnement

[2] L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation

[3] L. 102-12 du code de l’urbanisme

[4] L. 111-26 du code de l’urbanisme

[5] L. 152-6 du code de l’urbanisme

[6] Ce dispositif est aujourd’hui prévu par le décret n°2021-812 du 24 juin 2021

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

I. Contexte

Huit Français sur dix se disent « inquiets » vis-à-vis du changement climatique. D’un autre côté, le mouvement des gilets jaunes est né du refus d’augmentation de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Par la suite, les travaux de la Convention citoyenne pour le climat ont témoigné de ce rejet de la fiscalité dite environnementale. Il n’en ressort en effet aucun instrument fiscal performant et consensuel pour atteindre les objectifs de transition écologique et énergétique.

C’est dans ce contexte que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes a rendu, le 9 février 2022, un rapport relatif au consentement à la fiscalité environnementale. Des propositions qui encouragent Bercy à remettre en cause le principe de non-affectation des recettes fiscales, dans le but d’encourager le consentement aux taxes vertes.

II. Analyse

Le rapport part du constat du non-consentement à la fiscalité environnementale afin de proposer différents leviers d’action pour renverser cette tendance.

Tout d’abord, d’après le Conseil des impôts, dont la définition est reprise par le rapport de la Cour des comptes (p.16) , la notion de « fiscalité environnementale » s’entend de : « l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle « taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette définition des taxes, des redevances, des allégements, des exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à certains contribuables et favorables à l’environnement ».

Pour favoriser la modification du comportement des acteurs, le système fiscal doit donc non seulement dissuader les comportements polluants (taxes) mais aussi soutenir et encourager les solutions alternatives permettant d’adopter des comportements vertueux.

Parmi les instruments proposés pour y parvenir, la Cour des comptes prône l’allocation du produit de la fiscalité environnementale aux ménages modestes et au financement de la politique environnementale dans le cadre de projets verts. Un tel fléchage (réinvestissement) de la fiscalité verte garantirait ainsi que les taxes vertes prélevées seront intégralement affectées à ces enjeux.

En effet, selon le rapport, un biais comportemental fait que les citoyens relient de façon thématique les recettes aux dépenses effectuées. En outre, le rapport recommande de réallouer une partie des recettes pour compenser les pertes de revenus des ménages affectés par la mise en œuvre de la taxe, surtout les plus modestes.

Or, la mise en place de cet instrument se heurte à deux principes juridiques, à l’origine de l’absence du fléchage de la fiscalité verte :

– le principe de non-affectation d’une recette à une dépense, d’une part ;

– le principe d’égalité devant les charges publiques, d’autre part.

a) Principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire (ou de non-affectation des recettes fiscales) est défendu par Bercy depuis de nombreuses années, car il permet au ministre des Finances de décider librement les affectations des ressources de l’État. Bien qu’il se heurte à la notion du consentement citoyen dans un contexte de taxes vertes nouvelles ou plus élevées, il bénéficie de soutiens juridiques puissants.

Tout d’abord, l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) proscrit l’affectation d’une recette fiscale à une dépense. Certaines dérogations sont néanmoins prévues comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux pour le budget de l’État. Dans un précédent rapport de mars 2018 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées, la Cour des comptes défendait ce principe. Elle mettait en exergue le risque de déconnexion entre le montant des ressources allouées à une “taxe affectée“ et les besoins réels des administrations publiques.

Ensuite, le Conseil constitutionnel s’est saisi de la question et considère que l’affectation d’une recette à une dépense, en matière de fiscalité environnementale, engendrerait un effet pervers selon lequel : « [l’État], ou les organismes bénéficiaires du produit de la taxe, se trouve ainsi en position d’avoir intérêt à ce que le comportement dont l’élimination est officiellement recherchée se poursuive en réalité » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

La Cour des comptes a fait progressivement évoluer sa position ces dernières années. Dans un rapport de 2019 relatif à la fiscalité environnementale face à l’urgence climatique, elle recommande « la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique ». Si dans son rapport sorti le 9 février 2022 la Cour des comptes prône à nouveau l’accroissement de la transparence, elle innove en défendant l’affectation du produit de la fiscalité verte à des investissements verts et aux ménages modestes. C’est l’objet de la proposition n°9 (p.108) du rapport qui prévoit :

« [d’allouer] de manière explicite et transparente une partie des revenus de la fiscalité environnementale à des projets verts permettant notamment de développer les alternatives (baisse de la fiscalité sur les énergies vertes, solutions de transport collectif, aides à l’investissement vert) et une autre partie à la compensation des effets distributifs de la fiscalité, en particulier à destination des ménages modestes et/ou sans alternatives.»

En outre, la Cour des comptes souhaite instaurer une consultation directe des contribuables sur le choix de l’affectation des ressources issues de la fiscalité environnementale.

Le principe de non-affection d’une recette à une dépense est donc de fait remis en cause par la Cour des comptes. Des précédents ont d’ailleurs déjà été admis , tel que les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

b) Principe d’égalité devant les charges publiques

En second lieu, il découle de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), un principe d’égalité devant les charges publiques. Or, la Cour des comptes défend la redistribution d’une partie des recettes de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes. Cette redistribution est déjà admise par le Conseil constitutionnel afin « d’utiliser la fiscalité comme un outil destiné à guider les comportements des contribuables » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

Au contraire, s’agissant de la “contribution carbone“, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC) relative à la loi de finances pour 2010, considère que les moyens retenus par le législateur ne permettaient pas la mise en place de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique dans des conditions respectueuses du principe d’égalité devant les charges publiques. En effet, les entreprises, qui allaient être soumises au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, détenaient pendant une certaine période des quotas obtenus gratuitement.

Les dérogations au principe d’égalité sont donc soumises à un contrôle au cas par cas. Ici, la proposition de redistribution d’une partie de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes émanant de la Cour des comptes contribuera, si elle est reprise par le législateur, à éviter une censure du Conseil constitutionnel.

En définitive, ce rapport témoigne de l’implication de la Cour des comptes dans la transition écologique et énergétique. Il s’insère dans la dynamique initiée par le Conseil d’État qui a condamné l’État français, dans une décision historique du 1er juillet 2021, pour inaction face au changement climatique.

En permettant de revenir sur le principe d’universalité budgétaire, défendu depuis des années, la Cour des comptes reconnait à son tour que l’urgence écologique implique une réponse juridique à la hauteur.


Déchets résiduels : inconstitutionnalité de l’obligation d’acceptation dans les centres de stockage

Déchets résiduels : inconstitutionnalité de l’obligation d’acceptation dans les centres de stockage

Suite à un recours de la Fédération Nationale des Activités de Dépollution et de l’Environnement (FNADE), le Conseil Constitutionnel a été saisi de la constitutionnalité de l’obligation faite aux exploitants d’établissement de stockage d’accepter prioritairement les déchets résiduels issus du réemploi, du recyclage et de la valorisation.

Par une décision n° 2021-968 QPC du 11 février 2022, il a jugé que cette disposition de la loi AGEC portait une atteinte disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conclues.

I. Contexte

L’élimination des déchets (enfouissement dans les centres de stockage), est le dernier échelon de la hiérarchie des modes de traitement. La règlementation européenne (Directive n° 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives), reprise en droit national à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement (C. env), impose ainsi un ordre de priorité de mode de gestion des déchets : 1°) Prévention et réduction des déchets ; 2°) Réemploi ; 3°) Recyclage ; 4°) Valorisation ; 5°) Elimination.

Les déchets faisant l’objet d’une élimination sont composés à la fois des déchets dit ultimes, destinés directement à l’élimination et des déchets dit résiduels, issus des différents modes de traitements privilégiés (réemploi, recyclage et valorisation : par ex. refus de tri, mâchefers non-valorisables…).

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (dite loi AGEC) a pour objet d’améliorer la gestion des ressources et des déchets, notamment en mettant l’accent sur la réparation et le réemploi des produits, ainsi que sur le recyclage des matériaux.

Elle a créé l’article L. 541-30-2 du C. env qui accorde une priorité d’accès aux centres de stockage des déchets, pour les déchets résiduels. La loi ajoute que l’exploitant du site d’enfouissement n’est pas autorisé à pratiquer, pour ces déchets, des prix supérieurs aux prix habituellement facturés (Rapport d’information déposé en application de l’article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur la mise en application de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, n° 3386 , déposé le mercredi 30 septembre 2020). Enfin, l’article interdit toute indemnisation de l’exploitant de l’installation de stockage et de ses cocontractants.

C’est dans ce contexte, qu’à l’occasion d’un recours en annulation du décret n° 2021-838 du 29 juin 2021 d’application de l’article L. 541-30-1 du C. env, la FNADE a déposé une question prioritaire de constitutionnalité contre cet article.

En effet, si ce dispositif contribue au développement de l’économie-circulaire, il conduit à remettre en cause les contrats par ailleurs conclus par les exploitants de centre d’enfouissement de déchets avec d’autres partenaires, privant ces derniers des garanties de traitement de leurs déchets.

Le mieux n’est-il pas l’ennemi du bien ? C’est ce qu’ont jugé les sages du Conseil Constitutionnel.

II. Une atteinte manifeste au droit au maintien des conventions légalement conclues

2.1. Dans le cadre du recours contre le décret d’application de la loi, le rapporteur public Olivier Fuchs a proposé à la formation de jugement de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel. La liberté d’entreprendre est composée de deux volets : liberté dans la conclusion des contrats et droit au maintien des conventions légalement conclues. Or, selon Olivier Fuchs, l’article L. 541-30-2 portait atteinte à la liberté contractuelle en ce qu’il peut avoir pour effet, d’une part, d’obliger les installations de stockage d’entretenir des relations contractuelles non désirées, et d’autre part, d’empêcher de respecter des engagements contractuels préalables. De plus, la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre entretenant des liens étroits, il y avait selon lui lieu d’admettre que la question de l’atteinte à la liberté d’entreprendre était sérieuse.

Par une décision de renvoi n° 448305 du 3 décembre 2021, les juges ont suivi le sens des conclusions du rapporteur public. La décision de renvoi du Conseil d’Etat est concise et se contente de relever que « le moyen tiré de ce que l’article L. 541-30-2 du code de l’environnement méconnaît la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre présente un caractère sérieux ».

2.2. Dans sa décision n° 2021-968 du 11 février 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que l’article L. 541-30-2 du C. env portait atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues en ce qu’au vu de la saturation des installations de stockage, il est « susceptible de faire obstacle à l’exécution des contrats qu’ils ont préalablement conclus avec les apporteurs d’autres déchets ».

Mais il souligne que cette atteinte étant motivée par la poursuite de « l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement », elle pourrait être justifiée si elle n’était pas disproportionnée.

Tel n’est pas le cas ici, le Conseil relevant les raisons pour lesquelles l’atteinte est manifestement disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi:

1.. la loi impose la reprise des déchets mêmes quand il n’y a pas de difficulté de traitement de ces déchets ;

2. l’obligation de prévenir au moins 6 mois avant la réception des déchets ne permet pas de prévenir l’impact sur les autres contrats de l’exploitant des installations de stockage ;

3. toute indemnisation étant interdite, les autres partenaires de l’exploitant de l’installation ne pourront pas obtenir réparation si leur contrat ne peut pas être exécuté.

En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur avait porté une atteinte disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conçues.

L’article L. 541-30-2 du Code de l’environnement étant jugé inconstitutionnel il n’est plus applicable à compter de la date de publication de la décision, c’est-à-dire du 12 février 2022. Le Conseil d’Etat doit encore se prononcer sur le recours contre le décret d’application, mais sa censure est certaine.

III. Une autre solution ? la réquisition

L’objectif vertueux de garantir le stockage des déchets résiduels (réemploi, recyclage valorisation) peut être atteint d’une autre façon : en mettant en œuvre le droit de réquisition préfectorale entré depuis plus de 20 ans dans la loi.

La loi 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé un 4° à l’article L. 2215-1 du Code des collectivités territoriales (CGCT) donnant, en cas d’urgence, le pouvoir au préfet du département de réquisitionner tout bien ou service nécessaire à faire cesser une atteinte à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publique.

L’article prévoit une rétribution afin de compenser les frais matériels, directs et certains, résultant de la réquisition. Plus précisément, l’article dispose :

« Dans le cas d’une réquisition adressée à une entreprise, lorsque la prestation requise est de même nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le montant de la rétribution est calculé d’après le prix commercial normal et licite de la prestation. »

C’est en substance ce que prévoit de façon systématique l’article L. 540-30-2 du C. env quand il estime que le prix de la reprise des déchets doit être le même que celui habituellement facturé pour des déchets de même nature.

Or, par une décision du n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 le Conseil constitutionnel a jugé que la réquisition telle que prévue à l’article L. 2215-1 du CGCT était constitutionnelle dans la mesure où elle est suscitée par un besoin.

Ainsi, une obligation de reprise des déchets issus de traitement privilégiés serait constitutionnelle si elle était limitée au ou aux secteurs dans lesquels il y a une difficulté de traitement de ces déchets résiduels.

Malgré la décision du Conseil constitutionnel, cette obligation peut donc toujours être mise en place sur le fondement de l’article L. 2215-1 du CGCT via un arrêté de réquisition dans les départements où les filières de traitement des déchets ont des difficultés pour procéder à leur traitement.

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