Dans un important arrêt du 12 juin 2014, la Cour administrative d’appel de Nancy vient de reconnaître qu’une éolienne est divisible du reste d’un parc éolien soumis à permis de construire. Cet arrêt offre une double garantie aux opérateurs :
– Une réponse circonstanciée de l’administration est due pour chacune des éoliennes composant un projet de parc ;
– La possibilité de bénéficier d’une autorisation partielle est un droit, y compris si une majorité du projet est rejeté par le Préfet ;
Cet arrêt mérite d’être salué car, à notre connaissance, c’est le premier qui reconnaît clairement la divisibilité des demandes de permis de construire un parc éolien (CAA Nancy, SNC MSE Le Haut des Epinettes, 12 juin 2014, req. n° 13NC01422).
Il est fort possible que l’avenir des énergies renouvelables dépende de la modification du droit applicable. Il me semble cependant que le développement et l’acceptabilité des projets éoliens dépend au moins autant de la normalisation du contrôle exercé par l’administration et le juge. L’arrêt qui vient d’être rendu par la Cour administrative d’appel de Nancy en est l’illustration. Décryptage.
1. La Cour fait droit à l’argumentation juridique des opérateurs éoliens, contre l’avis du Ministre
Dans cette affaire, le Ministre avait fait valoir que les Préfets pouvaient décider en opportunité de répondre par un arrêté unique et que, dans un tel cas, le refus de permis de construire serait une décision indivisible.
Cet argument, souvent invoqué par l’administration pour rejeter d’un seul trait plusieurs demandes de permis de construire, est éminemment préjudiciable aux opérateurs éoliens. Il ne leur permet pas de déterminer, en cas de refus global du projet, si les motifs de la décision (bien souvent sécurité publique ou atteinte au paysage) concernent chacune des éoliennes du parc ou seulement certaines d’entre elles.
Jusqu’à présent, ce flou privait l’opérateur de la possibilité de proposer de réduire son projet ou d’en modifier l’implantation. En outre, en cas de recours déposé contre le refus de permis de construire, le juge administratif n’était pas à même d’apprécier la motivation de la décision préfectorale.
Tout au contraire, faisant droit à l’argumentation développée par le cabinet, la Cour administrative d’appel de Nancy vient de juger qu’une éolienne constitue « un élément de construction fonctionnel autonome et par conséquent divisible du reste du projet présenté dans le cadre de la demande de permis de construire »
De sorte que « la fin de non recevoir opposée par le ministre tirée de l’indivisibilité du refus de permis de construire litigieux doit être écartée » (CAA Nancy, SNC MSE Le Haut des Epinettes, 12 juin 2014, req. n° 13NC01422).
Cet arrêt mérite d’être salué car, à notre connaissance, c’est le premier qui reconnaît clairement la divisibilité des demandes de permis de construire un parc éolien.
2. La portée pratique de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 12 juin 2014 pour les opérateurs éoliens
La portée de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nancy arrêt le 12 juin 2014 semble très pratique.
En effet, les opérateurs se croyaient jusqu’à présent bien souvent démunis en cas de refus global de permis de construire opposé par le Préfet avec une motivation succincte ou même insuffisante.
Or, en reconnaissant la divisibilité des demandes de permis de construire les parcs éoliens, le juge administratif implique que l’administration procède à une analyse au cas par cas. Il est donc désormais permis de revendiquer une instruction individualisée, comme pour toute autre demande administrative.
Concrètement, en cas d’extension de parc éolien existant, une autorisation partielle, même réduite à une ou deux éoliennes, pourra constituer un avantage indéniable. Il est donc important que le juge administratif enjoigne aux Préfets de motiver individuellement leurs décisions.
Autre avantage, l’annulation d’un refus de permis de construire par le juge administratif accompagnée d’une injonction de réexamen de la demande permet à l’opérateur de bénéficier d’une nouvelle décision dans un délai déterminé (2 à 3 mois) et offre la garantie d’une stabilité du droit applicable.
3. Tout n’est pas divisible dans un parc éolien
L’arrêt de Nancy a été indirectement confirmé, quelques semaines après, par un arrêt du Conseil d’Etat du 9 juillet 2014 jugeant, à propos de la divisibilité d’une éolienne et d’un mât de mesure, que « les éoliennes et le mât de mesure du vent, qui ont une vocation fonctionnelle autonome et n’ont pas fait l’objet d’une conception commune, ne constituent pas un ensemble immobilier unique » (CE, 9 juillet 2014, req. n° 366898).
Notons à ce titre le critère de la conception « commune » de l’ouvrage, qui méritera sans doute d’être explicité. En effet, il me semble que c’est d’avantage par obligation légale que les parcs éoliens font l’objet d’une conception commune, avec notamment une étude d’impact globale unique.
Précisons par ailleurs qu’un doute subsiste s’agissant du cas spécifique de la divisibilité des demandes de permis de construire une éolienne et un poste de livraison. En effet, la Cour administrative d’appel de Nantes du 17 janvier 2014 a jugé indivisible un permis de construire une éolienne et un poste de livraison (CAA Nantes, 17 janvier 2014, 13NT00947 – commenté ici).
Notons également que la jurisprudence semble également encore estimer que le Préfet peut se contenter d’une décision unique de rejet en cas d’avis négatif du ministère de la défense ou de l’aviation civile (v. notamment CAA Nantes, 13 juillet 2012, 11NT00127 jugeant que « le préfet a pu régulièrement statuer sur ces demandes par une décision unique » dès lors que « sept demandes de permis de construire à l’origine de la décision litigieuse portent sur un ensemble éolien intercommunal formant un parc unique conçu par la même entreprise et ont donné lieu à un dossier de présentation commun, notamment en ce qui concerne l’étude d’impact »).
Mais un tel raisonnement semble d’avantage procéder du fait que certaines juridictions administratives considèrent le Préfet en situation de compétence liée par rapport aux avis conformes des ministères de la défense et de l’aviation civile. Ce qui nous semble critiquable pour des motifs qui feront l’objet d’une future note.
4. Il faut normaliser le contrôle exercé sur les projets éoliens
Il est fort possible que l’avenir des énergies renouvelables dépende des réformes du droit applicable. Il me semble néanmoins que la priorité devrait être tout autant de normaliser le contrôle exercé par l’administration et le juge sur les projets éoliens.
En effet, en pratique, l’indéniable technicité (pour ne pas dire complexité) du sujet semble parfois conduire l’administration à se contenter d’une instruction superficielle et à refuser un projet dans sa globalité, notamment en cas d’avis négatif du service du patrimoine, ou de météo France, ou des ministères de la défense ou encore de l’aviation civile. De même, je constate que le juge peut parfois se contenter d’un contrôle assez succinct de ces motifs de refus, en cas de recours.
Or, comme toute autre demande de permis de construire ou d’autorisation d’exploitation, la demande de construction et d’exploitation d’un parc éolien mérite un contrôle administratif et juridique circonstancié : ni plus ni moins de droit qu’un autre projet d’aménagement ou de construction.
Plus globalement, c’est même la garantie d’un contrôle complet et réel des motifs des décisions administratives qui permettra à la filière, encore jeune, des énergies renouvelables (éolien mais aussi biomasse, solaire) de bénéficier d’une large acceptabilité sociale.
Cette exigence de contrôle approfondi vaut aussi bien pour les décisions d’octroi que de refus des permis, y compris pour des motifs relevant d’autorités très techniques.
5. Un raisonnement également valable pour l’ICPE et le permis unique
Précisons également que ce raisonnement nous semble valoir pour les demandes d’autorisations d’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et, donc, aussi pour les nouvelles demandes de permis unique (autorisations uniques), qui sont également divisibles.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les Préfets se réservent la possibilité de délivrer des arrêtés d’autorisation d’exploitation partiels.
A contrario, cela implique que l’administration ne puisse pas rejeter arbitrairement l’intégralité d’une demande d’autorisation d’exploitation (ou d’autorisation unique) d’un parc éolien.
La décision préfectorale doit là aussi être motivée au regard de chacun des éoliennes objet de la demande, de même que les avis qui l’on précédé.
