La décision du Comité de Conformité de la Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE) était attendue.
Elle est discrètement tombée le 16 août 2012, au cœur de l’été, mais peut faire l’effet d’un bombe : L’Union Européenne est condamnée par l’ONU pour avoir méconnu la Convention d’Aarhus, c’est à dire le droit international.
Plus précisément, l’ONU juge que l’Union Européenne a illégalement imposé des plans d’action nationaux sur les énergies renouvelables à ses Etat membres (directive européenne 2009/28/EC), dans la mesure ou ces décisions ont un impact sur l’environnement mais qu’elle n’ont pas été précédées d’une concertation préalable suffisante.
Il s’en suit que l’ensemble des actions mettant en œuvre la politique de promotion des énergies renouvelables (EnR, notamment éolien et solaire) – à l’échelon européen, national ou local – peut-être remise en cause pour un problème de droit que l’on peut ranger dans la catégorie des vices de procédures.
Décryptage.
Actualisation du 5 sept 2012 : Cette info n’était pas tout à fait exclusive puisque Stéphanie Senet du JDLE l’ a commentée dans son édition du 31 août. Rendons à cesar …
i. Une condamnation historique
A la suite de près de deux années de procédure (déjà commentée là), l’ONU a tranché et reproche à l’Union Européenne d’avoir adopté la Directive européenne 2009/28/EC du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (par des plans d’action nationaux) en omettant de prévoir :
– les conditions pratiques du respect du principe de concertation par chaque Etat membre, selon les dispositions de la Convention d’Aarhus (article 7 de la convention d’Aarhus).
– les modalités selon lesquelles l’Europe aurait pu s’assurer du respect par les Etats Membres de l’Union dudit principe de concertation avec le public (article 3.1 de la Convention d’Aarhus)
En d’autres termes, pour l’ONU, la fin ne justifie pas les moyens en matière d’EnR.
Cette décision dépasse très largement l’enjeu du conflit opposant le requérant initial – le désormais célèbre Pat Swords – à l’Irlande. Elle va faire sentir ses effets dans tous les Etats Membres de l’Union Européenne, dont la France.
ii. Des recommandations pratiques
Le Comité de Conformité de la Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE) de l’ONU ne se contente cependant pas d’une condamnation. Il préconise également des solutions (recommandations).
A ce titre, l’ONU recommande à l’Union Européenne de prévoir un nouveau dispositif juridique :
– indiquant aux Etats Membres comment assurer le respect du principe de participation du public, de manière transparente et juste, dans le cadre de l’établissement des plans d’action nationaux sur les EnR ;
– incluant des délais suffisants pour que le public puisse réellement participer à l’élaboration de la décision très en amont, c’est à dire lorsque toutes les options sont encore ouvertes ;
– incluant également des dispositions permettant de garantir que l’avis du public sera pris en compte.
C’est donc tout le processus d’action sur les énergies renouvelables qui est remis en cause.
iii Les conséquences prévisibles
Cette décision de l’ONU devrait avoir pour effet d’entraîner une révision de la directive européenne 2009/28/EC et de mettre en conformité le processus européen d’adoption des textes ayant une incidence sur l’environnement avec les principes de la convention d’Aarhus.
C’est pour l’Union Européenne une véritable révolution. La meilleur preuve et que la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) n’a pas encore admis clairement que le droit européen dérivé (les directives européennes) est soumis au droit international tel que la convention d’Aarhus. Sa jurisprudence va très certainement devoir évoluer.
A l’échelon inférieur les Etats Membres, dont la France, devront par la suite revoir leur législation nationale pour s’assurer que les plans adoptés pour agir en faveur des EnR ont été précédés d’une concertation suffisante, répondant aux critères européens.
La difficulté est que l’Union Européenne, et en particulier la Commission, n’a pas réagi à cette décision de l’ONU. Or, l’on sait désormais qu’elle va devoir revoir sa copie.
Mais tout cela peut prendre de très longs mois, voire de longues années, compte tenu du mécanisme institutionnel de co-décision entre Etats Membres.
La difficulté posée est celle de l’application des textes en vigueur durant cet intervalle.
Ainsi, par exemple, la France est en train d’adopter ses Schémas Régionaux du Climat de l’Air et de l’Energie (SRCAE), comportant un volet éolien. La raison d’être de ces documents de planification est la politique de promotion des EnR et notamment l’objectif européen « 20 % d’ENR à l’horizon 2020 ».
Il en va de même du dispositif de soutien économique aux EnR (tarifs de rachat).
Les décisions prises pour l’application de la législation nationale (autorisation d’implantation d’ouvrages, contrats de rachat) seront-elles fragilisées du fait de cette période transitoire ? Pas forcément. Mais cela implique une analyse juridique de chaque type d’acte (permis de construire, contrat etc…).
iv. La France ne pourra pas attendre que l’Union Européenne réagisse
La décision de l’ONU intervient au même moment que plusieurs décisions du Conseil constitutionnel allant dans le même sens (notamment CC, 13 juillet 2012, FNE). Sans attendre un réveil de l’Europe, la France va devoir adopter avant le 1er janvier 2013 une nouvelle législation en matière de mise en œuvre du principe de participation du public aux décisions susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement.
Or, il faut bien reconnaître que personne ne peut dire à ce jour avec certitude ce qui peut constituer une concertation suffisante avec le public. Combien de temps les projets de textes devront-ils être mis en consultation ? Comment pourra-t-on justifier avoir pris en considération les observations ce chacun ? Quels critères permettront de vérifier objectivement que les « avantages » de tel équipement sont supérieurs à ses « désavantages ».
Il n’en demeure pas moins que la France a tout intérêt à définir de la manière la plus complète possible le nouveau cadre juridique de la concertation, faute de quoi la loi pourrait être elle-même remise en cause.
v. Que faut-il en penser ?
Il est difficile formuler un avis personnel sur la mise en œuvre du principe de concertation, désormais véritable question de société.
On pourra tout d’abord relever que l’application du principe de concertation conduit en pratique depuis plusieurs mois à des situations juridiques ubuesques, qui soulèvent plus de questions qu’elles n’apportent de réponses.
En apparence, il paraît désormais bien loin le temps où une décision politique suffisait à faire tracer une ligne de chemin de fer, une ligne à haute tension, un forage ou tout autre équipement industriel ou d’infrastructure susceptible de porter atteinte à l’environnement…
Mais en réalité, l’une des premières conséquences de cette décision est de freiner l’émérgence de nouvelles formes de productions d’EnR. Ce sont les installations en place (fossiles, nucléaire) qui s’en trouvent confortées pour quelques années.
Quant aux EnR, elles iront se développer dans des pays émergents moins à cheval sur la démocratie participative.
En définitive, sans consensus global, les règles de procédures nécessaires à la mise en œuvre du principe de concertation ne permettront pas d’assurer une protection efficace de notre environnement et des générations futures. Du reste, en période de crise structurelle, l’Europe comme la France ont probablement plus besoin de Concorde que de concertation.
