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verdissement du droit de l’urbanisme : la nouvelle procédure d’évaluation environnementale

par | 31 Août 2012

plans pgrogrammes, évaluation environnementale, PLU, POS, SCOT, carte communale, urbansime, cas par cas Le verdissement du droit de l’urbanisme est en marche. A deux semaines de la conférence environnementale,  retour sur l’important décret n° 2012-995 du 23 août 2012 relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme paru fin aout au Journal Officiel.

Ce texte entrera en vigueur dans 5 mois (le 1er février 2013) et va bouleverser les conditions d’élaboration de nombreux documents d’urbanisme.

Cette réforme a non seulement des effets sur les collectivités territoriales compétentes mais aussi sur les opérateurs privés  menant des opérations soumises à permis de construire sur la base de PLU révisés.

Rappelons tout d’abord que l’évaluation environnementale est au document d’urbanisme et de planification ce que l’étude d’impact est à une opération de travaux ou d’aménagement.

La réglementation adoptée par la France en application de la Directive européenne dite « plans programmes » du 27 juin 2001 a été jugée insuffisante, ce qui a conduit à cette nouvelle réforme.

Précisons ensuite que le présent décret n° 2019-995 du 23 août 2012 applicable aux documents d’urbanisme fait suite à une autre décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement (ce précédent décret est commenté ).

i. Un champ d’application étendu de l’évaluation environnementale

Le nouveau dispositif a pour effet d’élargir le champ d’application de l’évaluation environnementale. Il introduit la procédure au cas par cas, ce qui implique un pouvoir d’appréciation de l’administration et un contrôle du juge (article R. 124-14 du C urb).

a. Font d’abord l’objet d’une évaluation environnementale :

«1° Les directives territoriales d’aménagement et de développement durables : inchangé

2° Le schéma directeur de la région d’Ile-de-France : inchangé

3° Les schémas d’aménagement régionaux des régions d’outre-mer: inchangé

4° Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse : inchangé

5° Les schémas de cohérence territoriale : inchangé

6° les schémas de secteur et les plans locaux d’urbanisme intercommunaux comprenant les dispositions d’un schéma de cohérence territoriale : nouveau

7° Les plans locaux d’urbanisme intercommunaux qui tiennent lieu de plans de déplacements urbains : nouveau

8° Les prescriptions particulières de massif : nouveau

9° Les schémas d’aménagement prévus à l’article L. 146-6-1 : nouveau

10° Les cartes communales dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 : nouveau

b. Font également l’objet d’une évaluation environnementale les documents d’urbanisme suivants, à l’occasion de leur élaboration :

1° Les plans locaux d’urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000  (au lieu de « qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements mentionnés à l’article L. 414-4 du code de l’environnement »)

2° Les plans locaux d’urbanisme couvrant le territoire d’au moins une commune littorale au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement : nouveau (le seuil de création d’une zone urbanisable de plus de 50 ha a été supprimé)

3° Les plans locaux d’urbanisme situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d’une unité touristique nouvelle soumise à autorisation en application de la loi montagne : inchangé

De même, le seuil général de PLU portant sur un territoire de 5 000 hectares et comprenant une population supérieure ou égale à 10 000 habitants a aussi été supprimé, tout comme celui de la création de zones urbanisables de plus de 200 ha en zones agricoles ou naturelles

c. Font enfin l’objet d’une évaluation environnementale, après un examen au cas par cas, à l’occasion de leur élaboration :

1° Les plans locaux d’urbanisme « susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » au sens la directive « plans programmes » du 27 juin 2001 : nouveau

Cette notion n’étant pas réglementairement définie, il appartiendra au juge administratif de la préciser et on peut s’attendre à des procédures.

2° Les cartes communales de communes limitrophes d’une commune dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, s’il est établi qu’elles sont « susceptibles d’affecter de manière significative » un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés : nouveau


ii. Des dérogations moins nombreuses et plus complexes

Les cas d’application en cas d’évolution des documents d’urbanisme sont particulièrement nombreux et complexes.

Jusqu’à présent, les révisions simplifiées de PLU étaient dispensées d’évaluation environnementale. La procédure de révision simplifiée a désormais disparu et a été remplacée peu ou prou par celle de la déclaration de projet. Or, cette nouvelle procédure peut dans certains cas conduire à une évaluation environnementale.

L’évaluation environnementale s’imposera notamment en cas :

1.  d’ « évolution » (cad aussi bien révision que modification) des documents d’urbanismes (SCOT, PLU, carte communale etc…) permettant « la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 »

2° de modifications, révisions et déclarations de projet relatives aux DTA, SDR IDF et PADD Corse et OM portant atteinte à l’économie générale du document

3° En ce qui concerne les SCoT : toutes les révisions et les déclarations de projet portant atteinte aux orientations définies par le PADD

4° En ce qui concerne les PLU valant PDU, affectant un site Natura 2000 ou situés en zone littorale : toutes les révisions et les déclarations de projet changeant les orientations définies par le PADD, réduisant un EBC, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ou encore une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance.

5° En ce qui concerne les PLU autorisant une UTN en zone de montagne : toutes les révisions et modifications

5. En ce qui concerne les PLU « susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » au sens la directive « plans programmes » du 27 juin 2001 : les révisions et les déclarations de projet « susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement »…

La plus grande vigilance est donc de mise, tant les hypothèses sont nombreuses et complexes.

 

iii. Quelle solidité juridique ?

La question de la fragilité juridique de ce nouveau dispositif reste cependant posée.

En effet, il concerne des documents susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement (communes situées en zone de loi montagne, loi littorale ou Natura 2000).

Or, dans un tel cas, le Conseil constitutionnel vient à plusieurs reprises de rappeler que la loi devait prévoir un mécanisme de concertation suffisante avec le public.

Tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque le projet a seulement été rendu accessible sur le site internet du ministère, ce qui a été jugé comme insuffisant par les Sages de la rue Montpensier ( et là).

 

En définitive, et malgré une certaine fragilité juridique, les évolutions de documents d’urbanisme devront être précédées d’un examen très attentif.

Cette recommandation vaut aussi bien pour les collectivités publiques que pour les opérateurs privés demandant des autorisations d’urbanisme sur la base de documents révisés.

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

La société EcoDDS, éco-organisme de la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, a demandé l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 27 novembre 2020 n°2020-1455 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs (REP), pris pour application de la loi AGEC.

Par une décision du 10 novembre 2023 n° 449213, publié au Journal Officiel n°0264 du 15 novembre 2023, le Conseil d’Etat a confirmé la solidité juridique du régime de la responsabilité élargie du producteur (REP) en apportant certaines précisions utiles (I).

Un des moyens présentés a cependant été retenu par le juge, relatif au mandat de représentation des producteurs (article R. 541-174 du code de l’environnement). Son annulation emporte des conséquences importantes immédiates pour les éco organismes (II).

I. Les dispositions conformes à la loi

La redevance versée à l’ADEME. Elle n’est pas une condition financière préalable au sens de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Les missions de suivi de l’Ademe sont également conformes à la loi AGEC.

La résorption des dépôts sauvages. Il revient au cahier des charges de chaque éco-organisme de prévoir au cas par cas si les coûts de ramassage et de traitement des déchets illégalement abandonnés sont pris en charge. Par ailleurs, ce dispositif ne méconnait pas les dispositions du TFUE relatives aux restrictions quantitatives, ni les objectifs de la directive Déchets s’agissant des couts nécessaires à la gestion des déchets.

Les garanties financières en cas de défaillance. Un dispositif financier a été créé pour garantir la continuité du service des éco-organismes (art R. 541-119 du code de l’environnement). Le terme « défaillance » est interprété de manière large, englobant toutes les situations pouvant compromettre la continuité du service public de gestion des déchets, tels que l’arrêt de l’activité, le non-renouvellement de l’agrément, ou des événements imprévus.

La consultation de l’Autorité de la concurrence n’était pas nécessaire, car les contrats types et l’uniformité des contributions n’entravent pas le libre choix des producteurs en matière de prix ou de conditions de vente.

La possibilité de prendre en charge les frais de mise en place des éco-organismes via les éco-contributions. Le Conseil juge que les frais de mise en place (le plus souvent engagés lors du dossier de candidature à l’agrément) peuvent être couverts par l’écocontribution au même titre que les frais de fonctionnement (considérant 47 de l’arrêt). En pratique, cette prise en charge sera rétroactive, puisque les fais de mise en place sont engagés avant l’agrément des éco-organismes.

Le soutien aux collectivités d’outre-mer. Le principe de planification par les éco-organismes est jugé conforme aux dispositions de la directive Déchets. La planification dans les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 73 de la Constitution, sera mise en œuvre dans les cas où leurs performances sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

Le barème amont. L’article R. 541-110 du code de l’environnement dispose que le cahier des charges peut détailler les modalités d’application du barème amont défini par la loi (L. 541-10-2 code env.). Le Conseil d’État valide cette disposition, au regard de la procédure transparente d’élaboration de ce barème, qui offre des garanties suffisantes et ne portant pas atteinte au principe de « bon rapport cout-efficacité ».

Par ailleurs, les modalités d’agrément des éco-organismes, la création et la compétence des comités des parties prenantes, la modulation de l’écocontribution, le rôle de l’organisme coordonnateur, les modalités d’autocontrôle sont également jugés conformes à la loi.

II. La disposition contraire à la loi : le mandat de subrogation pour les producteurs (art. R. 541-174 code env.)

2.1. Motifs de l’annulation

La société EcoDDS a obtenu l’annulation du décret en ce qu’il introduit l’article R. 541-174 dans le code de l’environnement. Cet article autorisait tout producteur, indépendamment de son origine, à déléguer à un mandataire la responsabilité « d’assurer le respect des obligations liées au régime de responsabilité élargie des producteurs », cette personne serait « subrogée dans toutes les obligations de responsabilité élargie du producteur » dont il acceptait le mandat.

Le Conseil d’État relève d’abord que la directive Déchets prévoit seulement une possibilité de mandat pour les producteurs qui commercialisent sur le territoire national des produits élaborés dans autre Etat (art. 8bis §5 de la directive). Dans ce cas, le mandataire est chargé d’assurer le respect des obligations qui découlent du régime de la REP.  La directive souligne en outre que les Etats membres peuvent définir d’autres exigences, telles que l’enregistrement l’information et la communication des données qui doivent être remplies par le mandataire, afin de suivre et de vérifier les obligations du producteur établi à l’étranger.

Ensuite, le Conseil d’État relève que la loi AGEC a partiellement transposé ce point de la directive à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, sans mention d’un mandat, et en prévoyant simplement, pour les producteurs, l’obligation de « pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ». La loi aborde ensuite la mise en place d’éco-organismes agrées auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie d’une contribution financière.

Ainsi, d’une part, seul le décret transpose cette disposition de la directive, et, d’autre part, selon des modalités singulièrement différentes. En effet, l’article R. 541-174 du code de l’environnement résultant du décret prévoit que le mandat :

  • est permis à tous les producteurs (produisant en France ou à l’étranger)
  • et qu’il emporte une subrogation intégrale dans les obligations du producteur

Ce qui a une portée beaucoup plus large qu’un simple mandat au sens du droit des obligations (art. 1346 et suivants du code civil). La responsabilité attachée à un mandat classique (articles 1984 et suivants du code civil) est plus limitée. Ainsi, dans le cas du mandat avec subrogation, le mandataire doit répondre des obligations du mandant vis-à-vis des tiers. Par exemple les pénalités contractuelles dues aux éco-organismes. Au contraire, dans le cas du simple mandat, le mandant est responsable des actes du mandataire (la responsabilité du mandataire ne pouvant être engagée envers les tiers que dans le cas où il méconnait le mandat).

Les conclusions du Rapporteur public, Nicolas Agnoux, permettent d’éclairer l’arrêt sur ce point : « Ces dispositions entretiennent ainsi une confusion entre la possibilité, prévue au paragraphe 5 de l’article 8 bis de la directive, de désigner un simple « mandataire » chargé d’agir au nom et pour le compte du producteur, sans transfert de responsabilité, conformément à la définition qu’en donne le code civil (art. 1984 et 1998) et un régime de subrogation entraînant, comme l’indique la deuxième phrase de l’article, un transfert de la responsabilité élargie du producteur. Or cette seconde hypothèse apparaît non seulement contraire à la directive (CE, 13 juillet 2006, 281231) mais également entachée d’incompétence en ce qu’elle régit les obligations civiles des opérateurs ».

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que le pouvoir règlementaire a excédé sa compétence. L’article R. 541-174 du code de l’environnement est annulé dans son intégralité et immédiatement, sans effet différé.

2.2. Conséquences de l’annulation

Le fondement réglementaire de la subrogation intégrale ayant disparu avec l’annulation de l’article R. 541-174 code env., les mandats passés sont a minima devenus inopposables à l’administration sur ce point (cad les dispositions contractuelles désignant les mandataires des producteurs comme interlocuteurs « exclusif » de l’éco-organisme).

L’annulation emportant en outre des effets rétroactifs, l’article est censé n’avoir jamais existé, ce qui peut nécessiter une reconstitution du passé par l’administration. Cela peut donc également remettre en question les poursuites engagées et les sanctions déjà infligées à des mandataires en lieu et place des producteurs (les pénalités au titre des dispositions contractuelles spécifiques à chaque éco-organisme mais aussi au besoin les amendes administratives tel que prévu à l’article L. 5421-10-11 code env.). En cas de préjudice (risque de remboursement notamment), la responsabilité de l’État pourra être engagée.

Pour mémoire, en faisant reposer la responsabilité sur les épaules du mandataire, le décret d’application de la loi AGEC partait d’une bonne intention, consistant à faciliter les possibilités de poursuites vis-à-vis de producteurs situés à l’étranger en cas de dysfonctionnement.

De ce fait, désormais, si un producteur établi à l’étranger importe sa production en France, il est seul soumis au régime de la responsabilité élargie du producteur. Dans la mesure où il méconnaitrait ses obligations, l’éco-organisme doit le poursuivre directement et pas son mandataire.

Un mandat simple de représentation demeure possible. De même les cas particuliers ou des groupes ou maisons mères sont désignés mandataires par leurs filiales doivent pouvoir être pris en compte par les eco-organismes, y compris avec une responsabilité solidaire si elle est librement consentie.

2.3. Suites possibles

Une solution serait que le législateur vote une disposition reprenant les termes de l’article R. 541-174 du code de l’environnement, à savoir la possibilité d’un mandat avec subrogation intégrale pour les producteurs, sous réserve de sa conventionnalité et de sa constitutionnalité. Elle ne sera cependant valable que pour l’avenir, sans effets rétroactifs.

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

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Le Département Infrastructures et Matériaux du Cerema Méditerranée organise une Conférence Technique Territoriale le 12 octobre 2023 :

« Economie circulaire dans le BTP : développements et perspectives sur notre territoire« .

Maitre Rosalie Amabile, responsable du bureau de Marseille du cabinet Altes, y interviendra sur le thème du « Cadre juridique de l’économie circulaire : commande publique et BTP »

Le nombre de places est limité et la conférence aura lieu uniquement en présentiel sur le site d’Aix-en-Provence.

Les inscriptions sont obligatoires et se font par internet via ce lien.

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

Le Club des avocats environnementalistes (CDAE) organise son prochain colloque à la Maison des Avocats le jeudi 28 septembre 2023, autour de la très importante et actuelle thématique de l’eau.

L’eau : entre protection de la ressource et conflits d’usages.

A cette occasion, notre associé Carl Enckell interviendra tout particulièrement sur le sujet de la « Circularité de l’eau : freins et leviers de la réglementation ».

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