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Réforme du droit des enquêtes publiques et des études d’impact : les décrets sont parus !

par | 30 Déc 2011

étude d'impact, enquête publique, réforme, nouveau régime, décret; EIEDeux très importants décrets viennent de paraître au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Ils réforment en profondeur le fond et la forme du droit des études d’impact et des enquêtes publiques. Ces textes sont destinés à rationaliser et à unifier des régimes juridiques complexes et disparates. Chaque maître d’ouvrage public ou privé va devoir en tenir compte dans la conception et le montage de ses projets.

Les décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement et n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements s’appliquent à tout projet déposé à partir du 1er juin 2012. Autant dire que, compte tenu du temps de réalisation des études, c’est aujourd’hui.

Il aura fallu une gestation de 9 mois pour que le Ministère de l’environnement tire les conclusions de la consultation publique engagée sur la réforme des études d’impact et des enquêtes publiques. Les projets de textes avaient même été dfiffusés il y a plus d’un an et demi.

Le nouveau régime juridique vient enfin de paraître et il ne manquera pas de susciter de nombreux commentaires. Les principales modifications apportées par cette réforme sont :

– le passage d’un principe général de soumission automatique des projets à étude d’impact au-dessus d’un montant de 1,9 M€ (à l’exception de liste de projets exemptés en fonction de critères et de seuil) à une liste exhaustive de projets : remplacement des seuils financiers par des seuils techniques. Cette liste distingue les projets qui sont obligatoirement soumis à étude d’impact et ceux qui peuvent l’être, après une vérification préliminaire dite « examen a cas par cas » ;

– la procédure d’« examen au cas par cas » porte sur la nécessité de réaliser ou non une étude d’impact en fonction de la nature du projet, de sa localisation ou de la sensibilité du milieu ; cette vérification est effectuée par l’Autorité environnementale compétente.

La présente note se contente de souligner le champs d’application des études d’impact et enquêtes publiques pour ICPE et les installations de production d’énergie.

Le principe de base (avec quelques dérogations) est que sont soumis à enquête publique tous les projets devant faire l’objet d’une  étude d’impact. Ce principe s’ajoute à tous autres textes antérieurs qui ne l’auraient pas clairement affirmé.

Peu de changement à ce titre pour les ICPE soumises à autorisations qui resteront soumises à l’une et à l’autre. Les changements sont plus sensibles pour les ouvrages de production d’énergie.

i. Énergie hydroélectrique

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– d’installations de production d’une puissance maximale brute totale supérieure à 500 kW ;

– modifiant de plus de 20 % de la puissance initiale d’ouvrages existants d’une puissance maximale brute totale supérieure à 500 kW  (sans lien avec la sécurité)

– les avenants modifiants la consistance ou le mode de fonctionnement de ces ouvrages

Sont facultativement soumis à étude d’impact et à enquête publique (selon la procédure du cas par cas) les travaux ouvrages ou aménagements :

– d’installations de production d’une puissance maximale brute totale inférieure à 500 kW ;

– modifiants de plus de 20 % de la puissance initiale d’ouvrages existants d’une puissance maximale brute totale inférieure à 500 kW  (sans lien avec la sécurité)

– les avenants modifiants la consistance ou le mode de fonctionnement de ces ouvrages

ii. énergie solaire

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– des installations de production d’une puissance supérieure ou égale à 250 kWc (inchangé)

iii. Installations terrestres de production d’énergie éolienne

Les éoliennes terrestres ne sont pas citées dans les installations de production d’énergie. En tant qu’installations classées, elles seront cependant obligatoirmeent soumlises à étude d’impact et à enquête publique lorsqu’elles relèvent du régime de l’autorisation. Pour les éoliennes relevant du régime de l’enregistrement, ce sera au cas par cas.

iv. Installations de production en mer d’énergie

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

Toutes les installations

v. Ouvrages de transport et de distribution d’énergie électrique

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– constructions de lignes aériennes supérieures ou égales à 63 kilovolts et de plus de 15 kilomètres de long (critères à priori cumulatifs)

– constructions de lignes souterraines supérieures ou égales à 225 kilovolts et de plus de 15 kilomètres de long (critères à priori cumulatifs)

– postes de transformation dont la tension maximale est supérieure ou égale à 63 kilovolts et de plus de 15 kilomètres de long (critères à priori cumulatifs), à l’exclusion des opérations n’entraînant pas d’augmentation de la surface foncière des postes existants

Sont facultativement soumis à étude d’impact et à enquête publique (selon la procédure du cas par cas) les travaux ouvrages ou aménagements :

– constructions de lignes aériennes supérieures ou égales à 63 kilovolts et de moins de 15 kilomètres de long (critères à priori cumulatifs) et travaux emportant une modification substantielle des lignes existantes d’une tension supérieures ou égales à 63 kilovolts et de plus de 15 kilomètres de long.

– constructions de lignes souterraines supérieures ou égales à 225 kilovolts et de moins de 15 kilomètres de long (critères à priori cumulatifs)

vi. Canalisations de transport d’eau chaude

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– canalisations dont le produit du diamètre extérieur par la longueur (avant revêtement) est supérieur ou égal à 5.000 m² (ce qui implique a priori de prendre en compte toutes les canalisations)

vii. Canalisations de transport de vapeur d’eau ou d’eau surchauffée

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– canalisations dont le produit du diamètre extérieur par la longueur (avant revêtement) est supérieur ou égal à 2.000 m² (ce qui implique a priori de prendre en compte toutes les canalisations)

viii. Canalisations de transport de gaz inflammables, nocifs ou toxiques, de dioxyde de carbone

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– canalisations dont le produit du diamètre extérieur par la longueur (avant revêtement) est supérieur ou égal à 500 m² (ce qui implique a priori de prendre en compte toutes les canalisations) ou dont la longueur est supérieure à 2 km.

ix. Canalisations de transport de fluides autres que les canalisations susvisées aux v, vi et vii.

Sont obligatoirement soumis à étude d’impact et à enquête publique les travaux ouvrages ou aménagements :

– canalisations dont le produit du diamètre extérieur par la longueur (avant revêtement) est supérieur ou égal à 2.000 m² (ce qui implique a priori de prendre en compte toutes les canalisations) ou dont la longueur est supérieure à 5 km.

Sont facultativement soumis à étude d’impact et à enquête publique (selon la procédure du cas par cas) les travaux ouvrages ou aménagements :

– canalisations dont le produit du diamètre extérieur par la longueur (avant revêtement) est supérieur ou égal à 500 m² (ce qui implique a priori de prendre en compte toutes les canalisations) ou dont la longueur est supérieure à 2 km.

La réforme s’applique à tout projet déposé à partir du 1er juin 2012. Autant dire que, compte tenu du temps de réalisation des études, c’est aujourd’hui.

– décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement

– décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

La société EcoDDS, éco-organisme de la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, a demandé l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 27 novembre 2020 n°2020-1455 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs (REP), pris pour application de la loi AGEC.

Par une décision du 10 novembre 2023 n° 449213, publié au Journal Officiel n°0264 du 15 novembre 2023, le Conseil d’Etat a confirmé la solidité juridique du régime de la responsabilité élargie du producteur (REP) en apportant certaines précisions utiles (I).

Un des moyens présentés a cependant été retenu par le juge, relatif au mandat de représentation des producteurs (article R. 541-174 du code de l’environnement). Son annulation emporte des conséquences importantes immédiates pour les éco organismes (II).

I. Les dispositions conformes à la loi

La redevance versée à l’ADEME. Elle n’est pas une condition financière préalable au sens de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Les missions de suivi de l’Ademe sont également conformes à la loi AGEC.

La résorption des dépôts sauvages. Il revient au cahier des charges de chaque éco-organisme de prévoir au cas par cas si les coûts de ramassage et de traitement des déchets illégalement abandonnés sont pris en charge. Par ailleurs, ce dispositif ne méconnait pas les dispositions du TFUE relatives aux restrictions quantitatives, ni les objectifs de la directive Déchets s’agissant des couts nécessaires à la gestion des déchets.

Les garanties financières en cas de défaillance. Un dispositif financier a été créé pour garantir la continuité du service des éco-organismes (art R. 541-119 du code de l’environnement). Le terme « défaillance » est interprété de manière large, englobant toutes les situations pouvant compromettre la continuité du service public de gestion des déchets, tels que l’arrêt de l’activité, le non-renouvellement de l’agrément, ou des événements imprévus.

La consultation de l’Autorité de la concurrence n’était pas nécessaire, car les contrats types et l’uniformité des contributions n’entravent pas le libre choix des producteurs en matière de prix ou de conditions de vente.

La possibilité de prendre en charge les frais de mise en place des éco-organismes via les éco-contributions. Le Conseil juge que les frais de mise en place (le plus souvent engagés lors du dossier de candidature à l’agrément) peuvent être couverts par l’écocontribution au même titre que les frais de fonctionnement (considérant 47 de l’arrêt). En pratique, cette prise en charge sera rétroactive, puisque les fais de mise en place sont engagés avant l’agrément des éco-organismes.

Le soutien aux collectivités d’outre-mer. Le principe de planification par les éco-organismes est jugé conforme aux dispositions de la directive Déchets. La planification dans les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 73 de la Constitution, sera mise en œuvre dans les cas où leurs performances sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

Le barème amont. L’article R. 541-110 du code de l’environnement dispose que le cahier des charges peut détailler les modalités d’application du barème amont défini par la loi (L. 541-10-2 code env.). Le Conseil d’État valide cette disposition, au regard de la procédure transparente d’élaboration de ce barème, qui offre des garanties suffisantes et ne portant pas atteinte au principe de « bon rapport cout-efficacité ».

Par ailleurs, les modalités d’agrément des éco-organismes, la création et la compétence des comités des parties prenantes, la modulation de l’écocontribution, le rôle de l’organisme coordonnateur, les modalités d’autocontrôle sont également jugés conformes à la loi.

II. La disposition contraire à la loi : le mandat de subrogation pour les producteurs (art. R. 541-174 code env.)

2.1. Motifs de l’annulation

La société EcoDDS a obtenu l’annulation du décret en ce qu’il introduit l’article R. 541-174 dans le code de l’environnement. Cet article autorisait tout producteur, indépendamment de son origine, à déléguer à un mandataire la responsabilité « d’assurer le respect des obligations liées au régime de responsabilité élargie des producteurs », cette personne serait « subrogée dans toutes les obligations de responsabilité élargie du producteur » dont il acceptait le mandat.

Le Conseil d’État relève d’abord que la directive Déchets prévoit seulement une possibilité de mandat pour les producteurs qui commercialisent sur le territoire national des produits élaborés dans autre Etat (art. 8bis §5 de la directive). Dans ce cas, le mandataire est chargé d’assurer le respect des obligations qui découlent du régime de la REP.  La directive souligne en outre que les Etats membres peuvent définir d’autres exigences, telles que l’enregistrement l’information et la communication des données qui doivent être remplies par le mandataire, afin de suivre et de vérifier les obligations du producteur établi à l’étranger.

Ensuite, le Conseil d’État relève que la loi AGEC a partiellement transposé ce point de la directive à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, sans mention d’un mandat, et en prévoyant simplement, pour les producteurs, l’obligation de « pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ». La loi aborde ensuite la mise en place d’éco-organismes agrées auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie d’une contribution financière.

Ainsi, d’une part, seul le décret transpose cette disposition de la directive, et, d’autre part, selon des modalités singulièrement différentes. En effet, l’article R. 541-174 du code de l’environnement résultant du décret prévoit que le mandat :

  • est permis à tous les producteurs (produisant en France ou à l’étranger)
  • et qu’il emporte une subrogation intégrale dans les obligations du producteur

Ce qui a une portée beaucoup plus large qu’un simple mandat au sens du droit des obligations (art. 1346 et suivants du code civil). La responsabilité attachée à un mandat classique (articles 1984 et suivants du code civil) est plus limitée. Ainsi, dans le cas du mandat avec subrogation, le mandataire doit répondre des obligations du mandant vis-à-vis des tiers. Par exemple les pénalités contractuelles dues aux éco-organismes. Au contraire, dans le cas du simple mandat, le mandant est responsable des actes du mandataire (la responsabilité du mandataire ne pouvant être engagée envers les tiers que dans le cas où il méconnait le mandat).

Les conclusions du Rapporteur public, Nicolas Agnoux, permettent d’éclairer l’arrêt sur ce point : « Ces dispositions entretiennent ainsi une confusion entre la possibilité, prévue au paragraphe 5 de l’article 8 bis de la directive, de désigner un simple « mandataire » chargé d’agir au nom et pour le compte du producteur, sans transfert de responsabilité, conformément à la définition qu’en donne le code civil (art. 1984 et 1998) et un régime de subrogation entraînant, comme l’indique la deuxième phrase de l’article, un transfert de la responsabilité élargie du producteur. Or cette seconde hypothèse apparaît non seulement contraire à la directive (CE, 13 juillet 2006, 281231) mais également entachée d’incompétence en ce qu’elle régit les obligations civiles des opérateurs ».

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que le pouvoir règlementaire a excédé sa compétence. L’article R. 541-174 du code de l’environnement est annulé dans son intégralité et immédiatement, sans effet différé.

2.2. Conséquences de l’annulation

Le fondement réglementaire de la subrogation intégrale ayant disparu avec l’annulation de l’article R. 541-174 code env., les mandats passés sont a minima devenus inopposables à l’administration sur ce point (cad les dispositions contractuelles désignant les mandataires des producteurs comme interlocuteurs « exclusif » de l’éco-organisme).

L’annulation emportant en outre des effets rétroactifs, l’article est censé n’avoir jamais existé, ce qui peut nécessiter une reconstitution du passé par l’administration. Cela peut donc également remettre en question les poursuites engagées et les sanctions déjà infligées à des mandataires en lieu et place des producteurs (les pénalités au titre des dispositions contractuelles spécifiques à chaque éco-organisme mais aussi au besoin les amendes administratives tel que prévu à l’article L. 5421-10-11 code env.). En cas de préjudice (risque de remboursement notamment), la responsabilité de l’État pourra être engagée.

Pour mémoire, en faisant reposer la responsabilité sur les épaules du mandataire, le décret d’application de la loi AGEC partait d’une bonne intention, consistant à faciliter les possibilités de poursuites vis-à-vis de producteurs situés à l’étranger en cas de dysfonctionnement.

De ce fait, désormais, si un producteur établi à l’étranger importe sa production en France, il est seul soumis au régime de la responsabilité élargie du producteur. Dans la mesure où il méconnaitrait ses obligations, l’éco-organisme doit le poursuivre directement et pas son mandataire.

Un mandat simple de représentation demeure possible. De même les cas particuliers ou des groupes ou maisons mères sont désignés mandataires par leurs filiales doivent pouvoir être pris en compte par les eco-organismes, y compris avec une responsabilité solidaire si elle est librement consentie.

2.3. Suites possibles

Une solution serait que le législateur vote une disposition reprenant les termes de l’article R. 541-174 du code de l’environnement, à savoir la possibilité d’un mandat avec subrogation intégrale pour les producteurs, sous réserve de sa conventionnalité et de sa constitutionnalité. Elle ne sera cependant valable que pour l’avenir, sans effets rétroactifs.

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

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Le Département Infrastructures et Matériaux du Cerema Méditerranée organise une Conférence Technique Territoriale le 12 octobre 2023 :

« Economie circulaire dans le BTP : développements et perspectives sur notre territoire« .

Maitre Rosalie Amabile, responsable du bureau de Marseille du cabinet Altes, y interviendra sur le thème du « Cadre juridique de l’économie circulaire : commande publique et BTP »

Le nombre de places est limité et la conférence aura lieu uniquement en présentiel sur le site d’Aix-en-Provence.

Les inscriptions sont obligatoires et se font par internet via ce lien.

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

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Le Club des avocats environnementalistes (CDAE) organise son prochain colloque à la Maison des Avocats le jeudi 28 septembre 2023, autour de la très importante et actuelle thématique de l’eau.

L’eau : entre protection de la ressource et conflits d’usages.

A cette occasion, notre associé Carl Enckell interviendra tout particulièrement sur le sujet de la « Circularité de l’eau : freins et leviers de la réglementation ».

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