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La Cour de Justice de l’Union Européenne dit Oui à l’interdiction stricte des éoliennes dans les sites Natura 2000

par | 2 Août 2011

diective,cjue,éolien,interdiction,natura 2000,droit de l'union,évaluation d'incidencesDans un arrêt du 21 juillet 2011, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) vient de permettre aux état membres de l’Union européenne d’interdire sans aucune possibilité de dérogation les parcs éoliens dans les sites Natura 2000 (CJUE, 21 juillet 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sarl, Eolica di Altamura Srl c/ Regione Puglia, affaire C‑2/10).

Le juge national est cependant chargé de s’assurer de l’absence de discrimination et de la bonne proportionnalité de telles mesures.

1. Régime juridique des sites Natura 2000

Selon le droit applicable aux sites Natura 2000 (directive « oiseaux » et directive « Habitats »), les États membres doivent prendre les mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels et des espèces ainsi que les perturbations si elles ont un effet significatif.

C’est pourquoi tout plan (SCOT par exemple) ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible de l’affecter de manière significative doit faire l’objet d’une évaluation d’incidences.

Si un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur en dépit de conclusions négatives de l’évaluation d’incidences, l’État membre doit prendre toute mesure compensatoire nécessaire. Il informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

Ainsi, le régime de protection instauré n’interdit pas toute activité à l’intérieur des zones appartenant au réseau Natura 2000, mais conditionne l’autorisation desdites activités à la réalisation d’une évaluation préalable des incidences sur l’environnement

Ce dispositif a été transposé en droit français et conduit par exemple, à interdire d’implanter un centre de stockage de déchets dans un site Natura 2000.

2. Énergies renouvelables et Environnement

De son côté, la directive relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables (n° 2001/77) souligne que «La promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables est au premier rang des priorités de l’[Union], […] pour des raisons de sécurité et de diversification de l’approvisionnement en énergie ainsi que de protection de l’environnement et pour des motifs liés à la cohésion économique et sociale. […]».

Il y a donc lieu de « favoriser une augmentation de la contribution des sources d’énergie renouvelables dans la production d’électricité sur le marché intérieur de l’électricité et de jeter les bases d’un futur cadre communautaire en la matière».

La directive relative aux procédures administratives, réglementations et codes (2009/28) précise cependant que «Les États membres veillent à ce que les règles nationales (…) qui s’appliquent aux installations de production et aux infrastructures connexes du réseau de transport et de distribution d’électricité, de chauffage ou de refroidissement à partir de sources d’énergie renouvelables et au processus de transformation de la biomasse en biocarburants ou autres produits énergétiques, soient proportionnées et nécessaires ».

C’est à ce titre que la loi régionale de la Regione Puglia (Italie) du 21 octobre 2008 a interdit sans aucune dérogation possible l’installation d’aérogénérateurs non destinés à l’autoconsommation dans les sites Natura 2000 et dans une zone tampon de 200 mètres..

3. Interdiction des parcs éoliens dans les Sites Natura 2000 : Oui mais …

… c’est au juge national de vérifier s’il y a eu discrimination ou atteinte au principe de proportionnalité

Les requérants ont soutenu dans leur recours qu’une réglementation interdisant de façon absolue l’installation des nouveaux aérogénérateurs dans les sites Natura 2000, sans aucune évaluation préalable du plan ou projet sur un site spécifique, aurait pour conséquence de vider de tout contenu le système prévu par les directives «habitats» et «oiseaux».

La Cour de l’Union :

         rappelle tout d’abord que le régime de protection des sites Natura 2000 n’interdit pas toute activité humaine, mais conditionne uniquement l’autorisation desdites activités à une évaluation préalable des incidences sur l’environnement du projet concerné

         ajoute que le déclenchement de la procédure d’évaluation d’incidence exige l’existence d’une probabilité ou d’un risque qu’un plan ou un projet affecte le site concerné de manière significative.

Mais qu’en est-il d’une réglementation nationale établissant un régime de protection des sites Natura 2000 plus strict encore et interdisant l’installation de toute nouvelle éolienne dans un de ces sites sans aucune évaluation préalable ?

La Cour répond que le droit de l’Union permet aux États membres d’introduire des mesures nationales de protection plus strictes que celles prévues par les directives, en matière d’environnement.

Elle ajoute que le traité de l’Union énonce que la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie doit tenir compte de l’exigence de préserver et d’améliorer l’environnement (article 194 TFUE).

– S’agissant d’une éventuelle discrimination vis-à vis d’autres activités autorisées dans les sites Natura 2000, la Cour se déclare incompétente. C’est à la juridiction italienne de vérifier si la différence de traitement entre les projets de parcs éoliens et les autres activités industrielles peut se fonder sur les différences objectives. La CJUE relève même que installations éoliennes sont spécifiques puisqu’elles représentent des dangers pour les oiseaux (risques de collision, perturbations et déplacements, effet « barrière» forçant les oiseaux à changer de direction ou la perte ou la dégradation des habitats).

– S’agissant d’une éventuelle atteinte au principe de proportionnalité, la CJUE se déclare là encore incompétente et recommande à la juridiction nationale de s’en assurer. Elle souligne cependant que l’interdiction est limitée aux seuls parcs éoliens et qu’elle s’applique exclusivement aux nouvelles installations éoliennes à des fins commerciales.

En définitive, le droit de l’union (directives «habitats», «oiseaux», 2001/77 et 2009/28) ne s’oppose pas à une réglementation nationale interdisant l’installation de parcs éoliens non destinés à l’autoconsommation sur des sites Natura 2000, sans aucune évaluation préalable des incidences environnementales, pour autant que les principes de non-discrimination et de proportionnalité sont respectés.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62010J0002:FR:HTML

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

La Cour administrative d’appel de Douai a sursis à statuer par un arrêt du 27 avril 2022 et interroge le Conseil d’Etat alors qu’elle est confrontée à une demande d’annulation d’une autorisation environnementale d’un parc éolien.

Elle demande à la Haute juridiction :

  • d’une part, si un porteur de projet doit déposer une demande de dérogation espèces protégées (DEP) dès lors qu’un seul spécimen est en cause
  • et, d’autre part, si le dépôt d’une demande de DEP est conditionné au seul risque d’atteinte ou également aux mesures ERC prévues par le porteur de projet.

Le Conseil d’Etat a trois mois pour se prononcer.

Source et lien : CAA Douai, 27 avril 2022, n°20DA01392

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

I. Contexte

La loi « Climat et résilience » fixe un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Pour atteindre cet objectif, le législateur a notamment prévu l’intervention du Gouvernement, par ordonnance, afin d’adapter les règles environnementales et urbanistiques.

Le projet d’ordonnance relative à la rationalisation de procédures d’urbanisme et environnementales vise ainsi à simplifier l’obtention des autorisation pour des projets situés sur des terrains déjà artificialisés.

Ses dispositions concernent uniquement le périmètre de certaines opérations d’aménagement associant l’État et les collectivités territoriales de façon étroite. Il est en consultation jusqu’au 9 mai 2022.

II. Analyse

L’article 226 de la loi « Climat et résilience » vise à prendre : « toutes mesures […] afin de rationaliser les procédures d’autorisation, de planification et de consultation […] pour accélérer les projets sur des terrains déjà artificialisés, dans les périmètres d’opérations de revitalisation de territoire, de grandes opérations d’urbanisme ou d’opérations d’intérêt national ».

C’est l’objet du projet d’ordonnance en consultation.

Il ne concerne que certaines opérations : les opérations de revitalisation des territoires (ORT), les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations d’intérêt national (OIN). Les procédures ne sont donc simplifiées que si elles portent sur des projets situés dans le périmètre de ces opérations.

Le texte traite des mesures relatives aux procédures environnementales. Dans un souci de simplification et d’accélération de la procédure d’autorisation environnementale, les articles 1 et 2 du projet prévoient une substitution de l’enquête publique par une simple participation du publique par voie électronique, selon les modalités de l’article L. 123-19 du code de l’environnement. Cette disposition ne pourra profiter qu’aux opérations présentées en commission de suivi de site au sens de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

L’article 3 du projet d’ordonnance prévoit quant à lui de faciliter l’octroi d’une dérogation « espèces protégées ». Cette dérogation est octroyée si trois conditions sont remplies[1] dont la raison impérative d’intérêt public majeur. Pour les projets soumis à déclaration d’utilité publique (DUP), la DUP vaudra raison impérative d’intérêt public majeur. Cette dernière ne pourra être contestée que lors d’un recours contre une DUP et non plus à l’appui d’un recours contre la DEP elle-même, même par voie d’exception d’illégalité.

Ensuite, différentes mesures relatives aux procédures d’urbanisme sont examinées. La procédure de consultation en matière d’opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)[2] devra être alignée sur celle des OIN dites « classiques »[3], en vertu de l’article 4 du projet d’ordonnance.

La mesure de l’article 5 du projet d’ordonnance permettra quant à elle, pour les communes soumises à la loi « littoral », de déroger à l’obligation de continuité avec l’urbanisation existante pour les projets photovoltaïques. Cette exception sera néanmoins limitée aux friches[4].

Par ailleurs, selon l’article 6, les OIN rejoindront les ORT et les GOU dans le champ d’application de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Cette procédure permet la mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCoT, …) avec les documents de planification de niveau supérieur, sous réserve que l’économie générale du projet ne soit pas remise en cause. De sorte que, l’adaptation des documents de planification en amont sera plus rapide, en comparaison à une déclaration de projet.

Ensuite, alors que les GOU bénéficient déjà de plusieurs dérogations aux règles d’un PLU[5], l’article 7 du projet d’ordonnance en prévoit une nouvelle. Cette exception, déjà mise en place pour les ORT via la loi « 3DS », concernera les constructions dont la destination n’est pas autorisée par le PLU, sous réserve que celle-ci contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné.

Le projet d’ordonnance aligne également le régime des GOU sur celui des ORT pour ce qui est du constat de l’abandon manifeste d’une partie d’immeuble : dès lors que des travaux ont condamné l’accès à une partie d’un immeuble, celui-ci est déclaré en état d’abandon manifeste, au sens de l’article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 8 prévoit que les OIN, GOU et ORT bénéficieront du dispositif temporaire de dispense de formalités d’urbanisme pour certaines constructions[6], d’une part. D’autre part, une dérogation à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme est envisagée afin de permettre une subdivision des lots d’un lotissement dès lors qu’une majorité qualifiée à la moitié est constituée, si le maire souhaite augmenter le nombre de lots (contre une majorité qualifiée de deux tiers actuellement).

Revendiquant s’inscrire dans l’objectif ZAN, l’ensemble des dispositions de ce projet d’ordonnance visent à faciliter et accélérer les procédures de reconversion du foncier.  

Ce projet d’ordonnance est ouvert à la consultation publique jusqu’au 9 mai 2022, déposez ici votre commentaire.


[1] L. 411-2, I, 2° du code de l’environnement

[2] L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation

[3] L. 102-12 du code de l’urbanisme

[4] L. 111-26 du code de l’urbanisme

[5] L. 152-6 du code de l’urbanisme

[6] Ce dispositif est aujourd’hui prévu par le décret n°2021-812 du 24 juin 2021

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

I. Contexte

Huit Français sur dix se disent « inquiets » vis-à-vis du changement climatique. D’un autre côté, le mouvement des gilets jaunes est né du refus d’augmentation de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Par la suite, les travaux de la Convention citoyenne pour le climat ont témoigné de ce rejet de la fiscalité dite environnementale. Il n’en ressort en effet aucun instrument fiscal performant et consensuel pour atteindre les objectifs de transition écologique et énergétique.

C’est dans ce contexte que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes a rendu, le 9 février 2022, un rapport relatif au consentement à la fiscalité environnementale. Des propositions qui encouragent Bercy à remettre en cause le principe de non-affectation des recettes fiscales, dans le but d’encourager le consentement aux taxes vertes.

II. Analyse

Le rapport part du constat du non-consentement à la fiscalité environnementale afin de proposer différents leviers d’action pour renverser cette tendance.

Tout d’abord, d’après le Conseil des impôts, dont la définition est reprise par le rapport de la Cour des comptes (p.16) , la notion de « fiscalité environnementale » s’entend de : « l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle « taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette définition des taxes, des redevances, des allégements, des exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à certains contribuables et favorables à l’environnement ».

Pour favoriser la modification du comportement des acteurs, le système fiscal doit donc non seulement dissuader les comportements polluants (taxes) mais aussi soutenir et encourager les solutions alternatives permettant d’adopter des comportements vertueux.

Parmi les instruments proposés pour y parvenir, la Cour des comptes prône l’allocation du produit de la fiscalité environnementale aux ménages modestes et au financement de la politique environnementale dans le cadre de projets verts. Un tel fléchage (réinvestissement) de la fiscalité verte garantirait ainsi que les taxes vertes prélevées seront intégralement affectées à ces enjeux.

En effet, selon le rapport, un biais comportemental fait que les citoyens relient de façon thématique les recettes aux dépenses effectuées. En outre, le rapport recommande de réallouer une partie des recettes pour compenser les pertes de revenus des ménages affectés par la mise en œuvre de la taxe, surtout les plus modestes.

Or, la mise en place de cet instrument se heurte à deux principes juridiques, à l’origine de l’absence du fléchage de la fiscalité verte :

– le principe de non-affectation d’une recette à une dépense, d’une part ;

– le principe d’égalité devant les charges publiques, d’autre part.

a) Principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire (ou de non-affectation des recettes fiscales) est défendu par Bercy depuis de nombreuses années, car il permet au ministre des Finances de décider librement les affectations des ressources de l’État. Bien qu’il se heurte à la notion du consentement citoyen dans un contexte de taxes vertes nouvelles ou plus élevées, il bénéficie de soutiens juridiques puissants.

Tout d’abord, l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) proscrit l’affectation d’une recette fiscale à une dépense. Certaines dérogations sont néanmoins prévues comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux pour le budget de l’État. Dans un précédent rapport de mars 2018 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées, la Cour des comptes défendait ce principe. Elle mettait en exergue le risque de déconnexion entre le montant des ressources allouées à une “taxe affectée“ et les besoins réels des administrations publiques.

Ensuite, le Conseil constitutionnel s’est saisi de la question et considère que l’affectation d’une recette à une dépense, en matière de fiscalité environnementale, engendrerait un effet pervers selon lequel : « [l’État], ou les organismes bénéficiaires du produit de la taxe, se trouve ainsi en position d’avoir intérêt à ce que le comportement dont l’élimination est officiellement recherchée se poursuive en réalité » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

La Cour des comptes a fait progressivement évoluer sa position ces dernières années. Dans un rapport de 2019 relatif à la fiscalité environnementale face à l’urgence climatique, elle recommande « la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique ». Si dans son rapport sorti le 9 février 2022 la Cour des comptes prône à nouveau l’accroissement de la transparence, elle innove en défendant l’affectation du produit de la fiscalité verte à des investissements verts et aux ménages modestes. C’est l’objet de la proposition n°9 (p.108) du rapport qui prévoit :

« [d’allouer] de manière explicite et transparente une partie des revenus de la fiscalité environnementale à des projets verts permettant notamment de développer les alternatives (baisse de la fiscalité sur les énergies vertes, solutions de transport collectif, aides à l’investissement vert) et une autre partie à la compensation des effets distributifs de la fiscalité, en particulier à destination des ménages modestes et/ou sans alternatives.»

En outre, la Cour des comptes souhaite instaurer une consultation directe des contribuables sur le choix de l’affectation des ressources issues de la fiscalité environnementale.

Le principe de non-affection d’une recette à une dépense est donc de fait remis en cause par la Cour des comptes. Des précédents ont d’ailleurs déjà été admis , tel que les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

b) Principe d’égalité devant les charges publiques

En second lieu, il découle de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), un principe d’égalité devant les charges publiques. Or, la Cour des comptes défend la redistribution d’une partie des recettes de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes. Cette redistribution est déjà admise par le Conseil constitutionnel afin « d’utiliser la fiscalité comme un outil destiné à guider les comportements des contribuables » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

Au contraire, s’agissant de la “contribution carbone“, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC) relative à la loi de finances pour 2010, considère que les moyens retenus par le législateur ne permettaient pas la mise en place de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique dans des conditions respectueuses du principe d’égalité devant les charges publiques. En effet, les entreprises, qui allaient être soumises au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, détenaient pendant une certaine période des quotas obtenus gratuitement.

Les dérogations au principe d’égalité sont donc soumises à un contrôle au cas par cas. Ici, la proposition de redistribution d’une partie de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes émanant de la Cour des comptes contribuera, si elle est reprise par le législateur, à éviter une censure du Conseil constitutionnel.

En définitive, ce rapport témoigne de l’implication de la Cour des comptes dans la transition écologique et énergétique. Il s’insère dans la dynamique initiée par le Conseil d’État qui a condamné l’État français, dans une décision historique du 1er juillet 2021, pour inaction face au changement climatique.

En permettant de revenir sur le principe d’universalité budgétaire, défendu depuis des années, la Cour des comptes reconnait à son tour que l’urgence écologique implique une réponse juridique à la hauteur.


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