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Parcs éoliens et mesures compensatoires : qu’en est-il de la maitrise foncière ? (Conseil d’Etat, 16 octobre 2015)

par | 6 Nov 2015

photo_parc_eolien_kerigaret_1.jpgUn récent arrêt du Conseil d’Etat du 16 octobre 2015 se prononce sur la question de la légalité des protections paysagères (mesures compensatoires) destinées à atténuer les effets d’un parc éolien (CE, 16 octobre 2015, req. n° 385114). Ainsi, le Préfet n’a pas à vérifier, dans le cadre de l’instruction du permis de construire, si l’exploitant du parc éolien dispose de la maîtrise foncière des terrains voisins, destinés à accueillir des haies de protections visuelles.

Cet arrêt est conforme à la jurisprudence antérieure mais surtout favorable à l’implantation des parcs éoliens.

D’ailleurs, le législateur va désormais plus loin encore avec le nouveau régime de l’autorisation unique.

Décryptage.

  1. Que dit l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 octobre 2015, rendu sous les conclusions de Suzanne von Coester, rapporteur public ?

a. Arrêt d’appel de la CAA Lyon

Devant la Cour administrative d’appel de Lyon, les opposants au projet de parc avaient fait valoir que faute d’accord des propriétaires (propriétaires privés et département de la Nièvre) des terrains concernés par les implantations de haies, décidées par le Préfet à titre de mesure compensatoire, les permis de construire étaient illégaux.

Le bénéficiaire du permis de construire avait quant à lui rétorqué que la plantation de haies était une mesure compensatoire qu’il avait lui même envisagée dans l’étude d’impact et que celle-ci avait reçue l’accord des propriétaires concernés.

Dans son arrêt du 19 août 2014, la Cour administrative d’appel de Lyon avait fait droit aux adversaires du projet et jugé que le bénéficiaire du permis devait être en mesure de prouver qu’il disposait, à la date de délivrance du permis de construire (contrôle de l’excès de pouvoir) la maîtrise foncière des terrains sur lesquels portent les prescriptions du Préfet (CAA Lyon, 19 août 2014, req. 13LY01455) :

« par cinq des arrêtés contestés le préfet de la Nièvre a autorisé la construction d’éoliennes sous réserve, pour la société Intervent, de respecter les prescriptions d’ordre technique, indivisibles du reste des permis, figurant à l’article 2 de ces arrêtés qui imposent, au titre de l’environnement, la plantation de haies d’essences locales à la sortie du hameau de La Valotte, entre la dernière habitation du village de Bouhy et le parc éolien et le long de la route départementale 957 ; que même si l’étude d’impact fait état du projet de reconstitution d’une continuité, sous la forme de haies vives le long du chemin menant à Dampierre-sous-Bouhy, avec l’autorisation des propriétaires intéressés, ainsi que d’une initiative privée de replantation initiée par le propriétaire d’une habitation située en partie nord du hameau de La Valotte, il ne ressort pas des pièces produites au cours de l’instruction contradictoire écrite que, à la date à laquelle les permis litigieux ont été délivrés, la société Intervent avait acquis la maîtrise foncière des terrains sur lesquels portent ces prescriptions ; que, comme le soutiennent Mme F…et autres, ces prescriptions, dont la mise en oeuvre est ainsi soumise à l’accord des propriétaires des terrains concernés, qui sont des tiers par rapport au projet lui-même, sont donc illégales »

Cette première lecture du droit était donc défavorable aux opérateurs éoliens puisqu’elle leur imposait de bénéficier de la maîtrise foncière (promesses de bail en pratique) sur les terrains objets de mesures compensatoires.

b. Arrêt du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 16 octobre 2015, casse l’arrêt d’appel rendu par la Cour administrative d’appel de Lyon. Il juge que :

  • le Préfet de la Nièvre n’a commis aucune erreur de droit en prescrivant la plantation de haies sur des parcelles privées, sans s’assurer de l’accord de leurs propriétaires
  • Car cette condition n’est pas de nature à entacher d’illégalité les permis, qui sont délivrés sous réserve des droits des tiers(CE, 16 octobre 2015, req. n° 385114) :

« 14. Considérant que, par cinq des six arrêtés contestés, le préfet de la Nièvre a autorisé la construction d’éoliennes sous réserve, pour la société Intervent, de respecter les prescriptions d’ordre technique, indivisibles du reste des permis, figurant à l’article 2 de ces arrêtés qui imposent, au titre de l’environnement, sur des parcelles appartenant à des propriétaires privés, la plantation de haies à la sortie du hameau de La Valotte et le long de la route départementale 957.

15. Considérant que si les requérants soutiennent que le préfet de la Nièvre a commis une erreur de droit en prescrivant la plantation de haies sur des parcelles privées, sans s’assurer de l’accord de leurs propriétaires, cette circonstance, à supposer que les propriétaires concernés n’aient pas donné leur accord à la date de délivrance des permis attaqués, n’est pas de nature à entacher d’illégalité ces derniers, qui ont été délivrés sous réserve des droits des tiers ; que la construction du parc d’éoliennes ne pourra, au demeurant, être légalement réalisée conformément aux permis délivrés qu’à la condition que les haies aient pu être plantées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces prescriptions seraient entachées d’illégalité sur ce point doit être écarté » (CE, 16 octobre 2015, req. n° 385114).

  1. Une jurisprudence classique

Cette jurisprudence est en outre conforme à l’état du droit. Il convient en effet de rappeler que le principe de l’octroi des autorisations administratives sous réserve des droits des tiers a pour conséquence que le permis de construire n’est qu’une des formalités nécessaires à l’acte de construire : il faut également disposer des droits attachés à la maitrise foncière, qui ne relèvent pas du juge administratif mais du juge judiciaire.

Ainsi, il est de la responsabilité du demandeur du permis de s’assurer de la maîtrise foncière concernant son projet. En outre, depuis la réforme des autorisations d’urbanisme de 2007, le juge exerce un contrôle restreint sur la question de la maîtrise foncière, qui est seulement soumise à déclaration.

S’agissant en particulier des terrains destinés à accueillir des mesures compensatoires (paysagères par ex.) ou encore de prescriptions spéciales (accès par ex.), ils ne relèvent pas de l’unité foncière du projet et n’ont donc à ce titre pas même à faire l’objet d’une déclaration de maîtrise foncière de la part du demandeur du permis dans son formulaire CERFA.

Ainsi, dans un précédent arrêt du 8 mars 2007, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé qu’un permis de construire était illégal dès lors que le Maire l’avait assorti d’une prescription selon laquelle un accord devait être passé avec un propriétaire voisin pour la plantation sur son terrain d’un écran végétal :

« Le maire de Meudon, reprenant une réserve figurant dans l’avis de l’architecte des bâtiments de France, a assorti son arrêté du 12 octobre 2001 d’une prescription selon laquelle un accord devait être passé avec le musée Rodin pour la plantation sur son terrain d’un écran végétal ; que toutefois cette prescription, qui doit être regardée comme formant un tout indivisible avec l’autorisation accordée, dépend de l’accord d’un tiers et ne crée aucune obligation au pétitionnaire ; qu’elle est, dès lors, irrégulière » (CAA Paris, 8 mars 2007, 03PA04100).

Ainsi, l’autorité délivrant le permis de construire ne peut exiger du bénéficiaire de ce permis qu’il s’assure de la maîtrise foncière des terrains accueillant les mesures compensatoires. Cette question relève de la seule responsabilité du bénéficiaire du permis.

  1. Le contrôle de la mise en œuvre des mesures compensatoires relève désormais d’une procédure distincte

Précisons d’abord que l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 octobre 2015 concerne le permis de construire un parc éolien qui n’était alors pas encore soumis à la législation des ICPE. Ce parc n’était donc pas encore soumis à autorisation ICPE, ce qui relève désormais de l’exception. Dans le cas d’un parc éolien soumis à permis de construire et à autorisation ICPE, le contrôle du contenu de l’étude d’impact relève de la seule autorisation ICPE.

Ensuite, depuis la loi dite Grenelle 2, le législateur a mis en place un régime de sanction en cas de méconnaissance, par le maître de l’ouvrage, des engagements pris dans l’étude d’impact jointe à un permis de construire ou à une autorisation ICPE (articles L. 122-3-1 et L. 171-8 du Code de l’environnement). 

Ainsi, en cas d’inexécution des mesures compensatoires prévues dans l’étude d’impact, le Préfet peut exercer les pouvoirs de police qu’il détient spécifiquement en la matière et prendre des sanctions dissuasives pour l’exploitant (exécution d’office ou, à l’extrême, suspension de l’installation, mais pas démolition).

Cela n’engendre, selon nous, pas de situation de blocage, dans la mesure où le Préfet prescrit des mesures compensatoires que l’exploitant du parc éolien a lui-même proposé dans son étude d’impact. A ce titre, la construction ne peut pas être jugée régulière s’il manque une partie des mesures compensatoires.

  1. Le régime de l’autorisation unique va encore simplifier les choses : plus aucune déclaration de maitrise foncière ?

Avec le régime de l’autorisation unique, le cadre juridique de la maîtrise foncière devrait encore évoluer car il ne semble même plus prévu de déclaration de maîtrise foncière pour le projet de parc éolien lui-même.

En effet, en l’état actuel, le dispositif réglementaire de l’autorisation unique (article 4 I) du décret n° 2014-450 du 2 mai 2014) n’impose pas explicitement au demandeur de fournir d’attestation de maîtrise foncière ni d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public en tant que de besoin. Ainsi, d’après le dossier de demande d’autorisation unique ne doit contenir :

  • ni l’attestation de la maitrise foncière prévue par les articles R. 423-1 et R. 431-5 2nd alinéa du code de l’urbanisme ;
  • ni l’attestation de maîtrise foncière de l’article R. 512-6 8e du code de l’environnement

Ce point méritera sans doute d’être éclairci car si l’on conçoit que le bénéficiaire de l’autorisation n’ait pas à attester maitriser les terrains objets des mesures compensatoires, cette solution paraît moins évidente pour les terrains concernés par les ouvrages eux-mêmes.

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

Eco-organismes : le Conseil d’État annule partiellement le décret portant réforme de la REP

La société EcoDDS, éco-organisme de la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, a demandé l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 27 novembre 2020 n°2020-1455 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs (REP), pris pour application de la loi AGEC.

Par une décision du 10 novembre 2023 n° 449213, publié au Journal Officiel n°0264 du 15 novembre 2023, le Conseil d’Etat a confirmé la solidité juridique du régime de la responsabilité élargie du producteur (REP) en apportant certaines précisions utiles (I).

Un des moyens présentés a cependant été retenu par le juge, relatif au mandat de représentation des producteurs (article R. 541-174 du code de l’environnement). Son annulation emporte des conséquences importantes immédiates pour les éco organismes (II).

I. Les dispositions conformes à la loi

La redevance versée à l’ADEME. Elle n’est pas une condition financière préalable au sens de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Les missions de suivi de l’Ademe sont également conformes à la loi AGEC.

La résorption des dépôts sauvages. Il revient au cahier des charges de chaque éco-organisme de prévoir au cas par cas si les coûts de ramassage et de traitement des déchets illégalement abandonnés sont pris en charge. Par ailleurs, ce dispositif ne méconnait pas les dispositions du TFUE relatives aux restrictions quantitatives, ni les objectifs de la directive Déchets s’agissant des couts nécessaires à la gestion des déchets.

Les garanties financières en cas de défaillance. Un dispositif financier a été créé pour garantir la continuité du service des éco-organismes (art R. 541-119 du code de l’environnement). Le terme « défaillance » est interprété de manière large, englobant toutes les situations pouvant compromettre la continuité du service public de gestion des déchets, tels que l’arrêt de l’activité, le non-renouvellement de l’agrément, ou des événements imprévus.

La consultation de l’Autorité de la concurrence n’était pas nécessaire, car les contrats types et l’uniformité des contributions n’entravent pas le libre choix des producteurs en matière de prix ou de conditions de vente.

La possibilité de prendre en charge les frais de mise en place des éco-organismes via les éco-contributions. Le Conseil juge que les frais de mise en place (le plus souvent engagés lors du dossier de candidature à l’agrément) peuvent être couverts par l’écocontribution au même titre que les frais de fonctionnement (considérant 47 de l’arrêt). En pratique, cette prise en charge sera rétroactive, puisque les fais de mise en place sont engagés avant l’agrément des éco-organismes.

Le soutien aux collectivités d’outre-mer. Le principe de planification par les éco-organismes est jugé conforme aux dispositions de la directive Déchets. La planification dans les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 73 de la Constitution, sera mise en œuvre dans les cas où leurs performances sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

Le barème amont. L’article R. 541-110 du code de l’environnement dispose que le cahier des charges peut détailler les modalités d’application du barème amont défini par la loi (L. 541-10-2 code env.). Le Conseil d’État valide cette disposition, au regard de la procédure transparente d’élaboration de ce barème, qui offre des garanties suffisantes et ne portant pas atteinte au principe de « bon rapport cout-efficacité ».

Par ailleurs, les modalités d’agrément des éco-organismes, la création et la compétence des comités des parties prenantes, la modulation de l’écocontribution, le rôle de l’organisme coordonnateur, les modalités d’autocontrôle sont également jugés conformes à la loi.

II. La disposition contraire à la loi : le mandat de subrogation pour les producteurs (art. R. 541-174 code env.)

2.1. Motifs de l’annulation

La société EcoDDS a obtenu l’annulation du décret en ce qu’il introduit l’article R. 541-174 dans le code de l’environnement. Cet article autorisait tout producteur, indépendamment de son origine, à déléguer à un mandataire la responsabilité « d’assurer le respect des obligations liées au régime de responsabilité élargie des producteurs », cette personne serait « subrogée dans toutes les obligations de responsabilité élargie du producteur » dont il acceptait le mandat.

Le Conseil d’État relève d’abord que la directive Déchets prévoit seulement une possibilité de mandat pour les producteurs qui commercialisent sur le territoire national des produits élaborés dans autre Etat (art. 8bis §5 de la directive). Dans ce cas, le mandataire est chargé d’assurer le respect des obligations qui découlent du régime de la REP.  La directive souligne en outre que les Etats membres peuvent définir d’autres exigences, telles que l’enregistrement l’information et la communication des données qui doivent être remplies par le mandataire, afin de suivre et de vérifier les obligations du producteur établi à l’étranger.

Ensuite, le Conseil d’État relève que la loi AGEC a partiellement transposé ce point de la directive à l’article L. 541-10 du code de l’environnement, sans mention d’un mandat, et en prévoyant simplement, pour les producteurs, l’obligation de « pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ». La loi aborde ensuite la mise en place d’éco-organismes agrées auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie d’une contribution financière.

Ainsi, d’une part, seul le décret transpose cette disposition de la directive, et, d’autre part, selon des modalités singulièrement différentes. En effet, l’article R. 541-174 du code de l’environnement résultant du décret prévoit que le mandat :

  • est permis à tous les producteurs (produisant en France ou à l’étranger)
  • et qu’il emporte une subrogation intégrale dans les obligations du producteur

Ce qui a une portée beaucoup plus large qu’un simple mandat au sens du droit des obligations (art. 1346 et suivants du code civil). La responsabilité attachée à un mandat classique (articles 1984 et suivants du code civil) est plus limitée. Ainsi, dans le cas du mandat avec subrogation, le mandataire doit répondre des obligations du mandant vis-à-vis des tiers. Par exemple les pénalités contractuelles dues aux éco-organismes. Au contraire, dans le cas du simple mandat, le mandant est responsable des actes du mandataire (la responsabilité du mandataire ne pouvant être engagée envers les tiers que dans le cas où il méconnait le mandat).

Les conclusions du Rapporteur public, Nicolas Agnoux, permettent d’éclairer l’arrêt sur ce point : « Ces dispositions entretiennent ainsi une confusion entre la possibilité, prévue au paragraphe 5 de l’article 8 bis de la directive, de désigner un simple « mandataire » chargé d’agir au nom et pour le compte du producteur, sans transfert de responsabilité, conformément à la définition qu’en donne le code civil (art. 1984 et 1998) et un régime de subrogation entraînant, comme l’indique la deuxième phrase de l’article, un transfert de la responsabilité élargie du producteur. Or cette seconde hypothèse apparaît non seulement contraire à la directive (CE, 13 juillet 2006, 281231) mais également entachée d’incompétence en ce qu’elle régit les obligations civiles des opérateurs ».

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que le pouvoir règlementaire a excédé sa compétence. L’article R. 541-174 du code de l’environnement est annulé dans son intégralité et immédiatement, sans effet différé.

2.2. Conséquences de l’annulation

Le fondement réglementaire de la subrogation intégrale ayant disparu avec l’annulation de l’article R. 541-174 code env., les mandats passés sont a minima devenus inopposables à l’administration sur ce point (cad les dispositions contractuelles désignant les mandataires des producteurs comme interlocuteurs « exclusif » de l’éco-organisme).

L’annulation emportant en outre des effets rétroactifs, l’article est censé n’avoir jamais existé, ce qui peut nécessiter une reconstitution du passé par l’administration. Cela peut donc également remettre en question les poursuites engagées et les sanctions déjà infligées à des mandataires en lieu et place des producteurs (les pénalités au titre des dispositions contractuelles spécifiques à chaque éco-organisme mais aussi au besoin les amendes administratives tel que prévu à l’article L. 5421-10-11 code env.). En cas de préjudice (risque de remboursement notamment), la responsabilité de l’État pourra être engagée.

Pour mémoire, en faisant reposer la responsabilité sur les épaules du mandataire, le décret d’application de la loi AGEC partait d’une bonne intention, consistant à faciliter les possibilités de poursuites vis-à-vis de producteurs situés à l’étranger en cas de dysfonctionnement.

De ce fait, désormais, si un producteur établi à l’étranger importe sa production en France, il est seul soumis au régime de la responsabilité élargie du producteur. Dans la mesure où il méconnaitrait ses obligations, l’éco-organisme doit le poursuivre directement et pas son mandataire.

Un mandat simple de représentation demeure possible. De même les cas particuliers ou des groupes ou maisons mères sont désignés mandataires par leurs filiales doivent pouvoir être pris en compte par les eco-organismes, y compris avec une responsabilité solidaire si elle est librement consentie.

2.3. Suites possibles

Une solution serait que le législateur vote une disposition reprenant les termes de l’article R. 541-174 du code de l’environnement, à savoir la possibilité d’un mandat avec subrogation intégrale pour les producteurs, sous réserve de sa conventionnalité et de sa constitutionnalité. Elle ne sera cependant valable que pour l’avenir, sans effets rétroactifs.

Save the date – Conférence du CEREMA : « Économie circulaire dans le BTP »

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Le Département Infrastructures et Matériaux du Cerema Méditerranée organise une Conférence Technique Territoriale le 12 octobre 2023 :

« Economie circulaire dans le BTP : développements et perspectives sur notre territoire« .

Maitre Rosalie Amabile, responsable du bureau de Marseille du cabinet Altes, y interviendra sur le thème du « Cadre juridique de l’économie circulaire : commande publique et BTP »

Le nombre de places est limité et la conférence aura lieu uniquement en présentiel sur le site d’Aix-en-Provence.

Les inscriptions sont obligatoires et se font par internet via ce lien.

Save the date – Colloque « Eau » du Club des avocats environnementalistes

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Le Club des avocats environnementalistes (CDAE) organise son prochain colloque à la Maison des Avocats le jeudi 28 septembre 2023, autour de la très importante et actuelle thématique de l’eau.

L’eau : entre protection de la ressource et conflits d’usages.

A cette occasion, notre associé Carl Enckell interviendra tout particulièrement sur le sujet de la « Circularité de l’eau : freins et leviers de la réglementation ».

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