Un décret du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme vient d’introduire deux réformes significatives destinées à réduire les délais de traitement des recours.
D’une part, le juge administratif va disposer de nouveau pouvoirs dans l’organisation du procès.
D’autre part, le droit au recours des tiers contre les constructions de logements va être limité dans les grandes agglomérations.
L’objectif est de mettre en œuvre les préconisations du rapport Labetoulle destinées à lutter contre les recours abusifs et à réduire les délais de traitement des contentieux.
D’autres réformes législatives, prises par ordonnance, sont encore à venir.
1. Le juge peut fixer une date à partir de laquelle les moyens nouveaux ne pourront plus être développés
La première des réformes introduite par le décret du 1er octobre 2013 concerne les pouvoirs du juge.
A compter du 1er décembre 2013, s’il est saisi d’une demande motivée en ce sens, le juge administratif chargé d’instruire un recours contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager pourra fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne pourront plus être invoqués (nouvel article R. 600-4 du Code de l’urbanisme).
Cette réforme concerne tous les recours dirigés contre tout type d’opération : permis de construire des logements, mais aussi des bureau ou encore permis de construire un parc éolien, par exemple.
Elle s’applique en outre aussi bien en première instance qu’en appel.
Ces nouveaux pouvoirs seront facultatifs et impliqueront au préalable que le défendeur du permis de construire demande au juge de les exercer par une argumentation motivée.
Concrètement, la réforme va permettre de mettre fin aux situations ou le juge doit examiner à la toute fin d’une instruction une série d’arguments nouveaux.
Certains requérants, parfois expérimentés, en faisaient une stratégie : attaquer un permis de construire avec quelques arguments pour user la défense adverse puis développer à la toute fin de l’instruction des moyens nouveaux pertinents.
Le nouvel article R. 600-4 du Code de l’urbanisme va donc réduire la portée de la jurisprudence dite « Intercopie », bien connue des avocats spécialisés, selon laquelle un requérant peut développer durant le procès tous les arguments juridiques qu’il souhaite dès lors qu’il a pris la précaution de soulever dans le délai de recours un moyen dit de légalité externe et un moyen dit de légalité interne (CE, Sect., 20 février 1953, Société Intercopie, Rec. p. 88).
2. Construction de logements et droit au recours : La France coupée en deux ?
Le décret du 1er octobre 2013 s’attaque ensuite aux recours contre les autorisations de construire des logements. Ainsi, pendant une période « expérimentale » de 5 ans, les décisions de justice rendues en la matière ne pourront plus être contestées en appel.
Un nouvel article R. 811-1-1 a été introduit à ce titre dans le Code de l’urbanisme et dispose : « Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application.
Les dispositions du présent article s’appliquent aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018. ».
Cette disposition ne s’applique donc qu’à certaines communes et uniquement aux recours dirigés contre les bâtiments à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement.
La liste de ces communes figure en annexe du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l’article 232 du code général des impôts.
En pratique, les communes concernées sont très nombreuses puisqu’il s’agit de toutes celles appartenant à des zones d’urbanisation continue de plus de 50.000 habitants (par exemple, 35 communes dans les Hauts-de-Seine, 40 en Seine-Saint-Denis et plus d’une centaine dans le Rhône).
Dans toutes ces communes, les jugements seront rendus en premier et dernier ressort. Un pourvoir en cassation pourra toujours être déposé devant le Conseil d’Etat.
A contrario, les jugements rendus par les tribunaux administratifs sur des permis de construire délivrés dans les autres communes pourront quant à eux toujours être contestés en appel.
Cette réforme va certainement avoir pour conséquence de diviser par deux le délai de purge des autorisations d’urbanisme concernées (de l’ordre de 1 à 2 ans au lieu de 3 à 4 ans), mais à quel prix ?
Jusqu’à présent, les cas ou les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort étaient très limités. L’article R. 811-1 du Code de l’urbanisme concerne ainsi par exemple :
– Les déclarations préalables de construire (ex- déclarations de travaux) : non soumises à permis
– Les litiges relatifs à la redevance audiovisuelle ;
– Les litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ;
– Les litiges relatifs au permis de conduire.
Le nouvel article R. 811-1-1 a une vocation beaucoup plus large puisqu’il concerne toutes les autorisations de construire se rapportant à des logements, ce qui peut concerner de très grosses opérations.
Or, les avocats de terrains savent que la complexification croissante de l’urbanisme réglementaire peut entraîner de l’aléa en cas de recours. Ainsi, face à une règle obscure d’un PLU, il arrive que les juges de première instance annulent le permis mais que ceux d’appel le fassent revivre. Les exemples ne manquent pas.
Désormais, les jugements seront rendus en la matière en premier et dernier ressort, de sorte qu’il faudra considérer que la décision des premiers juges est revêtue de l’autorité de la chose jugée (sauf en cas de pourvoi en cassation, étant précisé que le Conseil d’Etat est juge du droit et pas des faits).
C’est donc une conséquence à double tranchant, y compris pour les aménageurs, et il n’est pas certain que cette réforme satisfasse à dans tous les cas à l’objectif d’une bonne administration de la justice.
D’un point de vue statistique, elle permettra sans aucun doute de démontrer que délais de procédure ont été raccourcis, car les décisions de première instance rejetant des recours en annulation de permis de construire sont plus nombreuses que celles les accueillant.
Pour autant, cet argument ne devrait pas justifier à lui seul la suppression du degré d’appel pour toutes les agglomérations de plus de 50.000 habitants. En effet, il n’appréhende pas les cas des dossiers complexes, souvent nombreux en zone urbaine, compte tenu de leur densification et de l’augmentation des coûts de construction.
