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Comment réconcilier simplification des normes et protection de l’environnement ?

par | 19 Avr 2013

logo-cercle-les-echos.jpgComment lutter contre l’inflation normative, pour relancer l’économie, tout en garantissant une protection élevée de l’environnement ?

Je vous propose de lire ma tribune, publiée sur le Cercle Les Echos, et qui  propose de réconcilier ces deux objectifs.

La crise économique étant structurelle, la solution passe par une meilleure intégration de la réglementation et des politiques publiques, sous l’aune du développement soutenable.

Le Grenelle de l’environnement en 2007, la Conférence environnementale en 2012 et à présent les États généraux du droit de l’environnement ont défendu ou défendent, chacun à leur manière, le principe majeur selon lequel le droit de l’environnement a vocation à devenir le dénominateur commun des politiques publiques. Ils impliquent une meilleure efficience de la norme environnementale.

En parallèle, depuis plusieurs mois, des rapports préconisant une simplification du droit pour soutenir la relance de l’économie se multiplient : Attali, Warsmann, Gallois et maintenant Lambert et Boulard. Ces différents rapports citent souvent comme exemple la réglementation en matière d’environnement dont la complexité constituerait un frein.

Or, loin de s’opposer, ces deux tendances peuvent se compléter.

En effet, pour devenir plus efficace, le droit de l’environnement (tout comme le droit de l’urbanisme par exemple) doit se simplifier. Cette simplification n’implique pas de minimiser l’effet protecteur de l’environnement par le droit, tout au contraire. Une telle approche implique cependant de s’accorder sur la nature des mesures simplificatrices. Non pas dérégulatrices, les réformes à adopter doivent être intégratrices.

i) On ne contrôle que ce que l’on mesure

La réglementation moderne multiplie les détails, notamment dans le secteur de la réglementation environnementale au sens large.

Ce phénomène n’est pas exclusif à la France. Ainsi, les règlements européens sont souvent accompagnés d’annexes et des tableaux précisant le détail de telle ou telle mesure, eux-mêmes élaborés à la suite de rapports d’experts.

Il n’est pas question ici de discréditer l’utilité de ces seuils ou des normes d’application, indispensables à la vérification de la bonne application des règles de droit en matière de protection de l’environnement. Mais la difficulté soulevée est que l’on ne contrôle que ce que l’on mesure. Dès lors, la question à se poser est celle de savoir si la multiplication des étapes et des seuils permet réellement d’atteindre les objectifs du développement durable : à savoir garantir pour les générations futures la protection de l’environnement tout en maintenant un bien-être social et économique.

ii) Les sources de l’excès de norme et de leurs contradictions

Avant toute chose, la recherche de solutions implique d’identifier l’origine de l’inflation normative et de ses effets incapacitants exposés par les différents rapports de hauts fonctionnaires susvisés.

Tout d’abord, il ne faut pas négliger un aspect subjectif selon lequel la multiplication des normes peut avoir un effet rassurant

Elle répond au besoin de contrôle d’un monde complexe, mais également désenchanté. Sans rentrer dans de grandes considérations métaphysiques, c’est une conséquence de la société des experts, qui se sont substitués aux penseurs, mais aussi aux prophètes.

Dans un État centralisé comme la France, doté de surcroit d’un système juridique de droit continental, l’inflation normative peut aussi être une tentative de réponse à une perte de crédibilité/efficacité de la chose publique. Au contraire par exemple de la campagne de dérégulation menée aux États-Unis dans les années quatre-vingt et de ses conséquences aussi bien en matière financière que d’environnement (les exemples ne manquent pas).

Or, si la norme est un moyen de répondre aux conséquences d’un libéralisme trop exacerbé, l’excès de norme de détail peut au contraire avoir pour effet d’affaiblir l’autorité de l’État en la diluant.

Ensuite, il ne faut pas négliger que certaines normes complexes ont pour origine l’influence d’acteurs concernés

Les opérateurs économiques, mais aussi les associations sont conscients de l’importance capitale des normes.

En effet, la fixation du contenu des dispositions techniques de mise en œuvre de textes généraux (directives européennes et/ou lois) laisse souvent place à une marge d’interprétation. Par suite, l’influence d’acteurs concernés, à travers des associations ou des fédérations professionnelles, peut jouer de manière significative dans la détermination du contenu de dispositions techniques.

Cette pratique peut limiter ou au contraire favoriser le maintien d’activités ou de pratiques historiques et parfois entraîner des contradictions avec les objectifs de rang supérieur. Là encore, le recours, officiel ou pas, à des professionnels pour rédiger les normes peut témoigner d’un glissement du modèle français vers un modèle anglo-saxon.

Or, pour relever les défis modernes auxquelles l’Europe doit faire face, les États membres doivent avantager certains secteurs encore émergents (par exemple les énergies renouvelables, le réemploi des ressources et l’économie circulaire en général).

iii) Quelles solutions pratiques ?

Une première solution serait de ne pas rechercher systématiquement le risque zéro, qui n’existe pas

À ce titre, la pratique du comparatisme juridique (benchmarking) permet de constater que des pays européens modèles ont adopté des seuils destinés à prendre en considération la protection de l’environnement et de la santé publique, mais aussi les intérêts économiques. La sensibilité de cette question implique de formuler des avis en toute indépendance.

Le recours à l’autorité judiciaire ne doit pas être négligé, même s’il a ses limites

Le juge est réticent à entrer dans des considérations techniques en cas de recours contre une norme réglementaire technique contesté au motif par exemple qu’elle priverait un texte de son efficacité, ce qui peut se comprendre. Sauf que cela renforce un peu plus encore le principe de la société des experts, dans la mesure ou les seuls arbitres des normes techniques en deviennent leurs auteurs.

De nouvelles conditions d’élaboration des normes et de gouvernance

Pour paraphraser Clémenceau, on pourrait écrire que la norme d’application est une chose trop grave pour la confier seulement à des fonctionnaires.

L’évolution du droit de l’environnement implique une amélioration des procédures de concertation (gouvernance à cinq), plus ou moins efficacement. Il s’y trouve peut-être un moyen de garantir de manière plus transparente que des normes d’application ne vont pas vider certains textes de leur substance ou encore imposer des mesures inutiles.

C’est déjà le cas par exemple avec la loi sur la participation du public en matière d’environnement, votée à la fin de l’année dernière. Elle implique que des textes réglementaires techniques ayant des effets sur l’environnement soient soumis à concertation. Après cela, encore faut-il que les observations pertinentes du public soient prises en considération.

Le mouvement du droit européen vers une intégration des législations et des politiques publiques

Certaines normes techniques sont difficiles à mettre en œuvre parce qu’elles ont été élaborées isolément. C’est la question du tronçonnement artificiel des réglementations, qui peut conduire à des contradictions et neutraliser un secteur économique.

C’est ce défi qui conduisait récemment Janez Potocnik, commissaire européen à l’environnement, à préconiser lors d’une conférence à Paris d’adopter une approche intégrée des politiques publiques sous l’aune de l’enjeu environnemental.

Une gouvernance prospective pour des normes durables

La réconciliation de la norme avec une protection efficace de l’environnement implique aussi une gouvernance prospective. Les directions de l’Administration et les ministères ne doivent plus être dans une logique de concurrence ou de parts de marché, mais de complémentarité.

De même, il conviendrait de systématiser le contrôle de durabilité des normes : chaque nouvelle norme devra faire l’objet d’un bilan environnemental cout/avantage en se posant systématiquement la question : est-ce que c’est bon pour les générations futures ?

C’est en offrant des vues élevées, à long terme, sources de concorde et de consensus économique social que les acteurs de la démocratie représentative pourront efficacement reprendre en main la tendance à l’inflation normative et relancer l’économie de manière durable.

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

Dérogation espèces protégées : demande d’avis au Conseil d’Etat

La Cour administrative d’appel de Douai a sursis à statuer par un arrêt du 27 avril 2022 et interroge le Conseil d’Etat alors qu’elle est confrontée à une demande d’annulation d’une autorisation environnementale d’un parc éolien.

Elle demande à la Haute juridiction :

  • d’une part, si un porteur de projet doit déposer une demande de dérogation espèces protégées (DEP) dès lors qu’un seul spécimen est en cause
  • et, d’autre part, si le dépôt d’une demande de DEP est conditionné au seul risque d’atteinte ou également aux mesures ERC prévues par le porteur de projet.

Le Conseil d’Etat a trois mois pour se prononcer.

Source et lien : CAA Douai, 27 avril 2022, n°20DA01392

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

Terrains artificialisés : un projet d’ordonnance pour simplifier les procédures

I. Contexte

La loi « Climat et résilience » fixe un objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Pour atteindre cet objectif, le législateur a notamment prévu l’intervention du Gouvernement, par ordonnance, afin d’adapter les règles environnementales et urbanistiques.

Le projet d’ordonnance relative à la rationalisation de procédures d’urbanisme et environnementales vise ainsi à simplifier l’obtention des autorisation pour des projets situés sur des terrains déjà artificialisés.

Ses dispositions concernent uniquement le périmètre de certaines opérations d’aménagement associant l’État et les collectivités territoriales de façon étroite. Il est en consultation jusqu’au 9 mai 2022.

II. Analyse

L’article 226 de la loi « Climat et résilience » vise à prendre : « toutes mesures […] afin de rationaliser les procédures d’autorisation, de planification et de consultation […] pour accélérer les projets sur des terrains déjà artificialisés, dans les périmètres d’opérations de revitalisation de territoire, de grandes opérations d’urbanisme ou d’opérations d’intérêt national ».

C’est l’objet du projet d’ordonnance en consultation.

Il ne concerne que certaines opérations : les opérations de revitalisation des territoires (ORT), les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations d’intérêt national (OIN). Les procédures ne sont donc simplifiées que si elles portent sur des projets situés dans le périmètre de ces opérations.

Le texte traite des mesures relatives aux procédures environnementales. Dans un souci de simplification et d’accélération de la procédure d’autorisation environnementale, les articles 1 et 2 du projet prévoient une substitution de l’enquête publique par une simple participation du publique par voie électronique, selon les modalités de l’article L. 123-19 du code de l’environnement. Cette disposition ne pourra profiter qu’aux opérations présentées en commission de suivi de site au sens de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

L’article 3 du projet d’ordonnance prévoit quant à lui de faciliter l’octroi d’une dérogation « espèces protégées ». Cette dérogation est octroyée si trois conditions sont remplies[1] dont la raison impérative d’intérêt public majeur. Pour les projets soumis à déclaration d’utilité publique (DUP), la DUP vaudra raison impérative d’intérêt public majeur. Cette dernière ne pourra être contestée que lors d’un recours contre une DUP et non plus à l’appui d’un recours contre la DEP elle-même, même par voie d’exception d’illégalité.

Ensuite, différentes mesures relatives aux procédures d’urbanisme sont examinées. La procédure de consultation en matière d’opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN)[2] devra être alignée sur celle des OIN dites « classiques »[3], en vertu de l’article 4 du projet d’ordonnance.

La mesure de l’article 5 du projet d’ordonnance permettra quant à elle, pour les communes soumises à la loi « littoral », de déroger à l’obligation de continuité avec l’urbanisation existante pour les projets photovoltaïques. Cette exception sera néanmoins limitée aux friches[4].

Par ailleurs, selon l’article 6, les OIN rejoindront les ORT et les GOU dans le champ d’application de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Cette procédure permet la mise en compatibilité des documents d’urbanisme (PLU, SCoT, …) avec les documents de planification de niveau supérieur, sous réserve que l’économie générale du projet ne soit pas remise en cause. De sorte que, l’adaptation des documents de planification en amont sera plus rapide, en comparaison à une déclaration de projet.

Ensuite, alors que les GOU bénéficient déjà de plusieurs dérogations aux règles d’un PLU[5], l’article 7 du projet d’ordonnance en prévoit une nouvelle. Cette exception, déjà mise en place pour les ORT via la loi « 3DS », concernera les constructions dont la destination n’est pas autorisée par le PLU, sous réserve que celle-ci contribue à la diversification des fonctions urbaines du secteur concerné.

Le projet d’ordonnance aligne également le régime des GOU sur celui des ORT pour ce qui est du constat de l’abandon manifeste d’une partie d’immeuble : dès lors que des travaux ont condamné l’accès à une partie d’un immeuble, celui-ci est déclaré en état d’abandon manifeste, au sens de l’article L. 2243-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 8 prévoit que les OIN, GOU et ORT bénéficieront du dispositif temporaire de dispense de formalités d’urbanisme pour certaines constructions[6], d’une part. D’autre part, une dérogation à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme est envisagée afin de permettre une subdivision des lots d’un lotissement dès lors qu’une majorité qualifiée à la moitié est constituée, si le maire souhaite augmenter le nombre de lots (contre une majorité qualifiée de deux tiers actuellement).

Revendiquant s’inscrire dans l’objectif ZAN, l’ensemble des dispositions de ce projet d’ordonnance visent à faciliter et accélérer les procédures de reconversion du foncier.  

Ce projet d’ordonnance est ouvert à la consultation publique jusqu’au 9 mai 2022, déposez ici votre commentaire.


[1] L. 411-2, I, 2° du code de l’environnement

[2] L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation

[3] L. 102-12 du code de l’urbanisme

[4] L. 111-26 du code de l’urbanisme

[5] L. 152-6 du code de l’urbanisme

[6] Ce dispositif est aujourd’hui prévu par le décret n°2021-812 du 24 juin 2021

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

Encourager le consentement à la fiscalité verte : la Cour des comptes livre ses propositions

I. Contexte

Huit Français sur dix se disent « inquiets » vis-à-vis du changement climatique. D’un autre côté, le mouvement des gilets jaunes est né du refus d’augmentation de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Par la suite, les travaux de la Convention citoyenne pour le climat ont témoigné de ce rejet de la fiscalité dite environnementale. Il n’en ressort en effet aucun instrument fiscal performant et consensuel pour atteindre les objectifs de transition écologique et énergétique.

C’est dans ce contexte que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes a rendu, le 9 février 2022, un rapport relatif au consentement à la fiscalité environnementale. Des propositions qui encouragent Bercy à remettre en cause le principe de non-affectation des recettes fiscales, dans le but d’encourager le consentement aux taxes vertes.

II. Analyse

Le rapport part du constat du non-consentement à la fiscalité environnementale afin de proposer différents leviers d’action pour renverser cette tendance.

Tout d’abord, d’après le Conseil des impôts, dont la définition est reprise par le rapport de la Cour des comptes (p.16) , la notion de « fiscalité environnementale » s’entend de : « l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle « taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette définition des taxes, des redevances, des allégements, des exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à certains contribuables et favorables à l’environnement ».

Pour favoriser la modification du comportement des acteurs, le système fiscal doit donc non seulement dissuader les comportements polluants (taxes) mais aussi soutenir et encourager les solutions alternatives permettant d’adopter des comportements vertueux.

Parmi les instruments proposés pour y parvenir, la Cour des comptes prône l’allocation du produit de la fiscalité environnementale aux ménages modestes et au financement de la politique environnementale dans le cadre de projets verts. Un tel fléchage (réinvestissement) de la fiscalité verte garantirait ainsi que les taxes vertes prélevées seront intégralement affectées à ces enjeux.

En effet, selon le rapport, un biais comportemental fait que les citoyens relient de façon thématique les recettes aux dépenses effectuées. En outre, le rapport recommande de réallouer une partie des recettes pour compenser les pertes de revenus des ménages affectés par la mise en œuvre de la taxe, surtout les plus modestes.

Or, la mise en place de cet instrument se heurte à deux principes juridiques, à l’origine de l’absence du fléchage de la fiscalité verte :

– le principe de non-affectation d’une recette à une dépense, d’une part ;

– le principe d’égalité devant les charges publiques, d’autre part.

a) Principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire (ou de non-affectation des recettes fiscales) est défendu par Bercy depuis de nombreuses années, car il permet au ministre des Finances de décider librement les affectations des ressources de l’État. Bien qu’il se heurte à la notion du consentement citoyen dans un contexte de taxes vertes nouvelles ou plus élevées, il bénéficie de soutiens juridiques puissants.

Tout d’abord, l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) proscrit l’affectation d’une recette fiscale à une dépense. Certaines dérogations sont néanmoins prévues comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux pour le budget de l’État. Dans un précédent rapport de mars 2018 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées, la Cour des comptes défendait ce principe. Elle mettait en exergue le risque de déconnexion entre le montant des ressources allouées à une “taxe affectée“ et les besoins réels des administrations publiques.

Ensuite, le Conseil constitutionnel s’est saisi de la question et considère que l’affectation d’une recette à une dépense, en matière de fiscalité environnementale, engendrerait un effet pervers selon lequel : « [l’État], ou les organismes bénéficiaires du produit de la taxe, se trouve ainsi en position d’avoir intérêt à ce que le comportement dont l’élimination est officiellement recherchée se poursuive en réalité » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

La Cour des comptes a fait progressivement évoluer sa position ces dernières années. Dans un rapport de 2019 relatif à la fiscalité environnementale face à l’urgence climatique, elle recommande « la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique ». Si dans son rapport sorti le 9 février 2022 la Cour des comptes prône à nouveau l’accroissement de la transparence, elle innove en défendant l’affectation du produit de la fiscalité verte à des investissements verts et aux ménages modestes. C’est l’objet de la proposition n°9 (p.108) du rapport qui prévoit :

« [d’allouer] de manière explicite et transparente une partie des revenus de la fiscalité environnementale à des projets verts permettant notamment de développer les alternatives (baisse de la fiscalité sur les énergies vertes, solutions de transport collectif, aides à l’investissement vert) et une autre partie à la compensation des effets distributifs de la fiscalité, en particulier à destination des ménages modestes et/ou sans alternatives.»

En outre, la Cour des comptes souhaite instaurer une consultation directe des contribuables sur le choix de l’affectation des ressources issues de la fiscalité environnementale.

Le principe de non-affection d’une recette à une dépense est donc de fait remis en cause par la Cour des comptes. Des précédents ont d’ailleurs déjà été admis , tel que les redevances perçues par les agences de l’eau, affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

b) Principe d’égalité devant les charges publiques

En second lieu, il découle de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), un principe d’égalité devant les charges publiques. Or, la Cour des comptes défend la redistribution d’une partie des recettes de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes. Cette redistribution est déjà admise par le Conseil constitutionnel afin « d’utiliser la fiscalité comme un outil destiné à guider les comportements des contribuables » (Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014).

Au contraire, s’agissant de la “contribution carbone“, la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2009 (n° 2009-599 DC) relative à la loi de finances pour 2010, considère que les moyens retenus par le législateur ne permettaient pas la mise en place de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique dans des conditions respectueuses du principe d’égalité devant les charges publiques. En effet, les entreprises, qui allaient être soumises au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, détenaient pendant une certaine période des quotas obtenus gratuitement.

Les dérogations au principe d’égalité sont donc soumises à un contrôle au cas par cas. Ici, la proposition de redistribution d’une partie de la fiscalité environnementale aux ménages les plus modestes émanant de la Cour des comptes contribuera, si elle est reprise par le législateur, à éviter une censure du Conseil constitutionnel.

En définitive, ce rapport témoigne de l’implication de la Cour des comptes dans la transition écologique et énergétique. Il s’insère dans la dynamique initiée par le Conseil d’État qui a condamné l’État français, dans une décision historique du 1er juillet 2021, pour inaction face au changement climatique.

En permettant de revenir sur le principe d’universalité budgétaire, défendu depuis des années, la Cour des comptes reconnait à son tour que l’urgence écologique implique une réponse juridique à la hauteur.


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