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Tarifications progressives du gaz et de l’électricité : le grand retour du principe d’égalité ?

par | 26 Jan 2012

tarif progressif, fiscalité, principe d'égalité, gaz, électricité, Finalande, Suisse, Californie,  Voilà un sujet d’actualité. Face à la crise, et à l’augmentation des prix des « services essentiels » (électricité, gaz, fioul, essence), l’idée d’une tarification progressive, tenant compte du revenu des consommateurs les moins aisés fait son chemin depuis 2011.

Selon Philippe de Ladoucette, président de la CRE, les tarifs de l’électricité pourraient augmenter de 6 % par an ces prochaines années. Cette question revient bien sûr sur le devant de l’actualité à l’occasion de la campagne présidentielle.

En France, tout particulièrement, elle n’est pas anodine. En effet, ce sujet renvoi au principe d’égalité, hérité des Lumières, inscrit dans la Constitution et au frontispice de tous nos monuments publics. S’agit-il alors d’une idée révolutionnaire ? Un rapide tour d’horizon des politiques conduites par d’autres États montre que la marge de manœuvre reste paradoxalement grande.

Principe d’égalité et démocratie française

Le principe d’égalité distinguerait la démocratie française d’autres formes de démocraties (anglo-saxonnes par ex.) plus tournées vers la liberté.

Pour une explication anthropologique de cette différenciation politique, on renverra bien sûr à la théorie magistrale d’Emmanuel Todd (voir par ex. L’origine des systèmes familiaux, vol. 1 L‘Eurasie – Gallimard 2011). Le démographe distingue plusieurs « familles » parmi lesquelles :

– la « famille nucléaire absolue » anglaise, libérale pour ce qui concerne les rapports entre parents et enfants mais indifférente à l’idée d’égalité. Ce modèle aurait engendré le système politique libéral anglo-saxons, plutôt individualiste ;

– la « famille nucléaire égalitaire » du Bassin parisien, structurée par les valeurs de liberté mais aussi d’égalité des enfants (strict partage des biens entre frères et sœurs depuis plusieurs siècles par ex.). Ce modèle aurait engendré un système politique légitimant l’idée a priori d’une équivalence des hommes et des peuples.

Une fois admise l’idée (ou l’explication) selon laquelle la France et les français ont une tendance historique (anthropologique même) à revendiquer l’égalité, que peut-on dire des mécanismes de tarification progressive ?

Quelle force juridique ?

Tout d’abord, le droit communautaire autorise la prise en compte des aspects sociaux dans la tarification des services publics  L’article 36 de la Charte européenne des droits fondamentaux autorise les péréquations dans les tarifs de service publics et la poursuite de politiques favorisant leur accès à tous : « L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union ».

Ensuite, selon la jurisprudence nationale, le principe d’égalité permet de traiter de manière différente des citoyens (notamment usagers de services publics) se trouvant dans des situations différentes (CE, Sect., 9 mars 1951, Soc. des concerts du conservatoire, Rec. 151). Cependant, pour déroger au principe d’égalité, il doit exister une différence de situation objectivement appréciable entre les usagers (CE, Sect. 10 mai 1974, Sieur Denoyez et Sieur Chorques, Rec. 274 et CE, 28 avril 1993, Commune de Coux).

Comment apprécier objectivement des différences ? La différenciation selon les usages peut paraître plus objective que selon les usagers. En effet, certains critères permettent d’éviter de tenir compte des considérations personnelles. Ainsi, on admet plus aisément que des tarifs soient différenciés pour une consommation l’électricité de jour plutôt que de nuit, ou encore dans le cas d’une consommation d’eau pour la piscine plutôt que pour l’alimentation.

Lorsque la différenciation tient aux qualités des usagers eux-mêmes, elle rencontre les critères dits sociaux. Mais cette appréciation personnelle de la situation économique des citoyens peut gêner si l’on craint de basculer du principe d’égalité vers l’égalitarisme, niant les individualités et entraînant un nivellement totalitaire vers le bas. Pourtant quoi de plus égalitaire qu’une prise en compte des situations individuelles, surtout si l’on associe l’égalité à la fraternité ?

Des tarifs déjà contraints

En pratique, les tarifs des services « essentiels » (services publics plus quelques autres) sont déjà contraints. Ainsi, le tarif de l’électricité de détail est d’une extrême complexité. Le prix de vente au client final résulte de l’empilement des plusieurs coûts, de sorte qu’il est contraint, notamment par des choix publics.

A ce titre, l’introduction ou la généralisation d’un critère social ne constituerait pas un bouleversement. Du reste, depuis peu, même les opérateurs privés de téléphonie mobile proposent des abonnements sociaux.

Un tarif social peu efficace

Le tarif social de l’électricité ou du gaz existe déjà. Cependant, en pratique, les conditions de son octroi semblent trop complexes. Ainsi, le tarif de première nécessité (TPN) pour l’électricité ou le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz impliquent de bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). Pour le téléphone, le critère est celui du RSA. Dans tous les cas, les demandes impliquent des formalités administratives parfois complexes et à réitérer chaque année. Résultat, le nombre de ménages profitant du TPN (électricité) a chuté de  33% entre 2009 et 2010. Deux millions de personnes seraient éligibles au TPN (pour 625.000 inscrits en 2010). Quand à l’économie réalisée par rapport au tarif classique, elle peut paraître modeste puisqu’elle est de l’ordre de 88 euros par an.

En définitive, une péréquation des tarifs des services publics en considération des revenus est conforme au principe d’égalité. L’enjeu ne semble pas tant celui de la mise en place de ce tarif, puisqu’il existe parfois déjà, que celui de l’intelligibilité de la règle et de l’accessibilité aux droits octroyés.

Comment apprécier objectivement les différenciations économiques ?

Les moyens dont dispose l’état pour apprécier les revenus ne sont pas totalement objectifs. Le prélèvement de l’impôt à la source, par exemple, serait le gage d’une fiscalité réellement équitable, ce qui permettrait de déterminer plus objectivement les revenus, au regard de la feuille d’impôt.

Comment font les autres ?

D’autres états ont mis en œuvre des mécanismes de péréquation liés aux revenus. Ainsi, la Californie pratique déjà la tarification progressive de la consommation d’électricité et du gaz en considération de différents critères, parmi lesquels les revenus.

La progressivité jusqu’ou ?

Mais alors, pourquoi ne pas étendre ce  mécanisme de tarification proportionnelle à d’autres missions de service public : le transport (prix de l’essence proportionnel, le ticket de bus ou de métro) ? La liste pourrait être longue et débattue. Dans quel cas une résidence éloignée du lieu de travail est-elle une contrainte (prix trop élevés à proximité) ou un choix relatif (privilégier une maison avec terrain plus grande plutôt qu’un appartement). Faudra-t-il définir un standard de confort minimum ? Le risque de nivellement totalitaire vers le bas réapparait.

Un petit tout d’horizon des politiques publiques de certains de nos voisins européens révèle cependant que des États réputés forts sages ont su adopter des mesures qui sembleraient révolutionnaires en France.

Ainsi, la Suisse ou la Finlande ont adopté le principe de la progressivité des amendes routières. Ces amendes sont calculées en fonction des revenus des contrevenants par le biais de leur déclaration d’impôts (a priori pris à la source).

Voilà peut-être une mesure réellement égalitaire. Une analyse sceptique de cette proposition conduirait cependant à considérer qu’elle est invendable en période de crise.

Comme antidote, on rappellera que ces deux pays sont encore membres du club désormais très select des 12 derniers pays du monde notés AAA. Or, la Finlande en tout cas n’est pas un paradis fiscal.

Révolutionnaire ici, conservateur là-bas.

 

Suisse : toujours pas de valorisation complète des mâchefers d’incinération de déchets ménagers (Tribunal fédéral, 19 sept. 2024)

Suisse : toujours pas de valorisation complète des mâchefers d’incinération de déchets ménagers (Tribunal fédéral, 19 sept. 2024)

En France, la valorisation des graves de mâchefer (matières premières secondaires issues de l’incinération de déchets ménagers) est courante, notamment dans les travaux d’infrastructures routières. Elle est notamment encadrée par un arrêté ministériel et un guide technique d’application.

En revanche, en Suisse, la législation fédérale impose l’enfouissement des mâchefers, alors que les espaces disponibles pour le stockage empiètent sur les terres agricoles et, donc, la souveraineté alimentaire.

Un récent arrêt du Tribunal fédéral du 19 septembre 2024 (n° 1C_426/2023) juge que l’obligation de solidarité des cantons ne leur permet pas de rechercher seuls des solutions innovantes et plus vertueuses.

Les mâchefers d’incinération de déchets ménagers

L’incinération des déchets ménagers répond aux enjeux de l’économie circulaire. Elle doit être privilégiée à l’enfouissement, selon la hiérarchie des modes de traitement des déchets (réduire, réutiliser, recycler).

Cependant, ce mode de traitement génère des mâchefers, c‘est à dire des résidus d’incinération. Ils représentent un peu moins de 20% des déchets incinérés, soit de l‘ordre de 3 millions/tonnes de mâchefers/an en France (pour 120 centrales traitant 14,5 millions de tonnes de déchets/an) et 700 000 tonnes/an en Suisse (pour 30 centrales traitant 4 millions de tonnes de déchets/an).

En Europe, les usines d’incinération des ordures ménagères (UIOM) suisses sont réputées pour leur modernités et leurs performances, notamment en termes de rejets. Pourtant, alors que les mâchefers peuvent être avantageusement valorisés, notamment dans les travaux publics, la loi fédérale suisse (Ordonnance dite « OLED » du 4 décembre 2015), impose leur élimination en décharge.

Dans le canton de Genève, suite à a l’opposition des habitants suscitée face à un projet de création de nouvelle décharge pour stocker des mâchefers sur une zone agricole, une initiative cantonale a prôné le recyclage de ces déchets comme alternative à l’enfouissement.

L’arrêt du Tribunal fédéral du 19 septembre 2024

Toutefois, dans un arrêt rendu le 19 septembre 2024 (n° 1C_426/2023), le Tribunal fédéral a confirmé le jugement de première instance et annulé cette initiative pour deux motifs principaux :

  • la compétence en matière environnementale relève de la Confédération et non des cantons, ce qui limite la marge de manœuvre cantonale dans ce domaine (point 2.3.5 de l’arrêt)
  • la loi fédérale de protection de l’environnement impose aux cantons de collaborer pour planifier la gestion et l’élimination des déchets au-delà de leurs frontières. Cette obligation implique une participation active et constructive à la recherche de solutions communes dans le cadre de la loi (point 2.3.4 de l’arrêt)

En d’autres termes, seul un accord l’échelon confédéral peut permettre la valorisation des mâchefers d’incinération de déchets ménagers plutôt que leur enfouissement.

Cette situation rappelle les tensions en France liées aux arrêtés municipaux « anti-OGM ». Le juge administratif avait alors rappelé que la police des OGM relève de la police spécial de l’État et que le principe de précaution ne permet pas au maire d’excéder ses compétences (CE, 24 septembre 2012, 342990, Publié au Recueil Lebon).

Une modification à venir du cadre légal fédéral ?

Suite à l’arrêt rendu par le tribunal fédéral suisse, le Conseil d’État genevois (organe exécutif cantonal) a mis en avant, dans un rapport du 4 novembre 2024, la nécessité de recourir à des « procédés innovants » pour valoriser les mâchefers. Il souligne que cette initiative cantonale pourrait constituer une expérimentation visant à « démontrer à la Confédération le bien-fondé de la modification du cadre légal fédéral ». Cette évolution règlementaire serait destinée à permettre :

  • une plus grande valorisation des mâchefers et, par conséquent, la réduction des volumes de déchets enfouis
  • tout en maîtrisant les risques environnementaux et en respectant le principe de coopération intercantonale.

La France peut à ce titre se prévaloir de déjà disposer d’un cadre juridique permettant la valorisation complète des graves de mâchefer (matières premières secondaires issues de l’incinération de déchets ménagers), notamment dans les travaux d’infrastructures routières. Cette pratique est notamment encadrée par un arrêté ministériel du 18 novembre 2011 et un guide technique d’application du Cerema.

Les professionnels du secteur sont représentés en France par l’Association Nationale pour l’utilisation des Graves de Mâchefers en travaux publics (ANGM) et en Europe, par la Fédération internationale du recyclage (FIR), tout particulièrement son groupe « Incinerator bottom ash ».

Une centrale solaire peut être installée à proximité d’activités sportives et touristiques (jurisprudence cabinet)

Une centrale solaire peut être installée à proximité d’activités sportives et touristiques (jurisprudence cabinet)

Par deux jugements du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Limoges a rejeté les recours dirigés contre un projet de centrale solaire de 20 MW situé en région Nouvelle Aquitaine (TA Limoges, 3 décembre 2024, 2101881, 2101882 et 2101873). Le développeur du projet était défendu par le cabinet Altes.

Le tribunal a jugé que le projet respectait la réglementation locale d’urbanisme (1) et qu’il n’engendrait pas d’impact environnemental ou paysager (2).

1/ La centrale solaire respecte la réglementation d’urbanisme

Tout d’abord, il est nécessaire de rappeler que le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme pour les ouvrages de production d’énergie (art. L422-2, b. du code de l’urbanisme). Parallèlement, la commune ou l’intercommunalité est compétente pour fixer la réglementation d’urbanisme.

1.1. Pas d’illégalité du PLU

Les requérants invoquaient l’« exception d’illégalité » de la règle du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune autorisant des « constructions industrielles concourant à la production d’énergie (centrale solaire PV…) » dans un secteur dédié aux activités sportives, touristiques et de loisir.

Le juge a écarté ce moyen en considérant que le développement des énergies renouvelables n’était pas incompatible avec la promotion de ces activités.

1.2. Pas d’obligation de sursis à statuer en attendant le nouveau PLU en cours d’élaboration

Les requérants reprochaient au préfet de ne pas avoir sursis à statuer sur la demande de permis. Cette possibilité prévue par le code de l’urbanisme (articles L. 153-11 et L. 424-1), concerne le cas où un projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU.

Le juge exerce un contrôle restreint sur l’utilisation ou non de cette faculté, limitée à l’erreur manifeste d’appréciation (voir en ce sens CE, 26 janv. 1979, n° 01485).

Le tribunal juge sur ce point que le seul projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du futur PLU ne justifiait pas un sursis à statuer au regard de son contenu : « eu égard à leur portée et à leur caractère général et en l’absence de zonage les concrétisant, les orientations précitées du PADD ne peuvent être regardées comme traduisant un état d’avancement du projet de plan local d’urbanisme suffisant à fonder une décision de sursis, compte tenu de la localisation du projet en litige ».

Il a sur ce point confirmé la jurisprudence selon laquelle un sursis ne peut être pris que si le projet de PLU forme une quasi-norme, formalisée et décantée (voir en ce sens CE, 9 déc. 1988, n° 68286 ; CE, 21 avril 2021, n°437599, conclusions du RP ; et aussi par ex. CAA Bordeaux, 9 juill. 2020, n° 19BX00571). Ainsi, l’exécution du PADD n’étant pas compromise ou rendue plus onéreuse, le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

2/ La centrale solaire n’emporte aucun impact environnemental ou paysager sur le golf voisin

Les requérants contestaient enfin les impacts du projet sur l’environnement (art. R. 111-26 du code de l’urbanisme). Cependant, le tribunal juge que la localisation du projet dans une zone agricole non artificialisée ne permet pas d’établir des atteintes à l’environnement.

Les autres impacts présumés sur le paysage (art. R. 111-27), notamment un impact visuel sur un golf voisin, des risques liées aux retombées de balles, des impacts sur le drainage du terrain, ainsi qu’une dépréciation de la valeur du golf ne sont pas matériellement démontrés, d’autant plus que le projet répond efficacement à chacun de ces présumés impacts, notamment grâce à la topographie et des mesures d’insertion.

Ces jugements constituent un signal encourageant pour le développement des énergies renouvelables, même dans un contexte local parfois éprouvant. Ils démontrent également l’importance de la coordination entre le préfet et la commune dans le processus de délivrance des permis des installations de production d’énergie. Ainsi que, au besoin, l’utilité d’un accompagnement juridique des promoteurs pour limiter le risque d’annulation.

Autorisation environnementale : le juge peut forcer sa régularisation malgré l’inertie du préfet (CAA Douai, 29 août 2024)

Autorisation environnementale : le juge peut forcer sa régularisation malgré l’inertie du préfet (CAA Douai, 29 août 2024)

La procédure dite de régularisation « dans le prétoire » a été inscrite au code de l’environnement en 2017 pour faire aboutir des projets industriels et d’énergies renouvelables (notamment parcs éoliens) malgré des recours en justice. En pratique, elle peut durer et demeurer aléatoire. Cette décision démontre l’efficacité du dispositif, y compris si l’Etat, après avoir accordé une autorisation illégale, refuse in fine de la régulariser. En octroyant la régularisation malgré le refus du préfet, le juge se comporte comme un administrateur et se substitue à l’inertie de l’Etat.

En l’espèce, suite à un recours dirigé contre l’autorisation environnementale d’un projet éolien, le juge administratif avait pris un sursis à statuer (SAS) dans l’attente de sa régularisation. Deux ans plus tard, la société n’avait toujours pas obtenu l’arrêté préfectoral nécessaire à la continuité de son projet. Finalement, la Cour administrative d’appel de Douai délivre elle-même la régularisation attendue, après avoir jugé que l’inertie de l’administration était illégale (CAA Douai, 29 août 2024, 24DA00695).

1/ Une innovation prétorienne

Le recours direct contre un refus de régularisation est possible. Un refus tacite de régularisation est un acte administratif faisant grief, de sorte qu’il peut faire l’objet d’un recours. La particularité est l’articulation de ce recours mené par la société porteur du projet éolien, avec celui entamé initialement par les opposants contestant ledit projet.

Les opposants ont demandé l’annulation de l’arrêté d’autorisation environnementale alors que la société demande, quatre ans plus tard, l’annulation du refus de régulariser la même autorisation environnementale. Suivant les conclusions de sa rapporteure publique, la Cour juge que ce nouveau recours implique un recours distinct (voir en ce sens CE, 9 novembre 2021, Sté Lucien Viseur req. 440028 B), n’y reconnaissant que le statut d’observateur aux opposants.

La rapporteure publique recommande également aux juges d’examiner la légalité du refus de régularisation avant de poursuivre l’instance dirigée contre l’autorisation initiale suspendue.

Le silence opposé par le préfet à une demande de régularisation vaut refus. En l’espèce, le préfet n’avait pas explicitement refusé la demande de la société mais s’était contenté de rester silencieux.

Pour conclure que cette inertie équivaut à un refus, la Cour se base sur le délai du droit commun énoncé à l’article L.231-1 du code des relations entre le public et l’administration. Ainsi, le principe est que silence gardé par l’administration (deux mois après la demande) vaut acceptation. Par exception, le silence vaut refus dans certains cas, tel que la demande d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental (annexe du décret 2014-1273 du 30 octobre 2014).

La Cour juge que la demande de la société tendant à la délivrance d’une autorisation modificative, « devait conduire le préfet à apprécier s’il impliquait une modification substantielle ou seulement notable du projet autorisé. Dans la mesure où, d’une part, l’une ou l’autre de ces modifications était susceptible de justifier soit une nouvelle étude d’impact, soit une modification de l’étude d’impact et où, d’autre part, l’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental déroge au principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation » (considérant 11). Une décision tacite est donc née, mais elle vaut refus. En outre, une décision tacite de refus est par principe illégale dans la mesure où elle n’est pas motivée.

Un nouvel exemple du juge administrateur. Le juge n’a pas régularisé l’acte spontanément. C’est seulement au vu de la durée de la procédure de régularisation et de l’inertie de l’administration qu’il fait usage de ses pouvoirs de plein contentieux et se substitue à l’administration pour permettre à la continuité du projet. La rapporteure publique souligne que reconnaître cette action est le seul moyen de combattre la tendance de l’administration de refuser de statuer expressément sur certains projets éoliens.

Ainsi, la Cour précise que « [le juge administratif] a, en particulier, le pouvoir d’annuler la décision par laquelle l’autorité administrative a refusé l’autorisation sollicitée puis, après avoir, si nécessaire, régularisé ou complété la procédure, d’accorder lui-même cette autorisation aux conditions qu’il fixe ou, le cas échéant, en renvoyant le bénéficiaire devant le préfet pour la fixation de ces conditions » (considérant 31). La formulation de ce considérant de principe laisse entendre que le juge peut régulariser ou compléter la procédure, avant d’accorder lui-même l’autorisation.

2/ Comment procéder lorsque la procédure de régularisation n’aboutit pas ?

La procédure ordinaire : classique mais robuste. Dans le cas où l’acte est susceptible d’être régularisé, le juge sursoit à statuer en fixant un délai pour l’administration (article L. 181-18, I, 2° du code de l’environnement).

Le recours des tiers dirigé contre l’autorisation est alors suspendue jusqu’à ce que le préfet statue sur la mesure de régularisation. De plus, le Conseil d’Etat a précisé, dans un avis contentieux, que le juge doit user de ses pouvoirs de régularisation lorsque les conditions en sont réunies à le faire (CE, avis contentieux, 10 novembre 2023, n° 474431). La régularisation est donc devenue le principe, et non pas une simple faculté.

Enfin, le dépassement éventuel du délai fixé par le juge pour mener la procédure de régularisation ne constitue pas une entrave (Voir en ce sens CE, 16 février 2022, Société MSE la Tombelle, req. 420554, 420575  à propos de la régularisation d’un permis de construire selon l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, « [le juge administratif] ne saurait se fonder sur la circonstance que ces mesures lui ont été adressées alors que le délai qu’il avait fixé dans sa décision avant dire droit était échu pour ne pas en tenir compte dans son appréciation de la légalité du permis attaqué »).

La procédure finalisée par le juge : une exception. Le juge a certes l’obligation de sursoir à statuer en l’attente de l’acte de régularisation. Mais si celui-ci tarde à arriver, en raison d’un blocage du préfet, comment agir ?

En suivant l’exemple du cas d’espèce, le porteur du projet, doit d’abord procéder aux formalités qui lui incombent nécessaires pour régulariser les vices constatés (par ex. mise à jour du dossier).

Il doit ensuite demander à l’administration, au besoin après qu’elle ait finalisé les formalités à même de régulariser l’autorisation illégale (par ex. demande d’avis ou enquête publique complémentaire) de délivrer une autorisation modificatrice, à savoir un arrêté préfectoral complémentaire portant régularisation.

Si l’administration refuse explicitement ou ne répond pas, le porteur de projet peut saisir le juge pour contester cette décision. Si la décision préfectorale de refus est jugée illégale, c’est le juge qui accordera – le cas échéant après avoir régularisé ou complété la procédure – lui-même l’autorisation aux conditions qu’il fixe.

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