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Réhabilitation d’un site de stockage avec des déchets inertes : la TGAP s’impose

par | 17 Nov 2011

Green-taxes.pngDans un récent arrêt du 27 octobre 2011, la Cour d’Appel de MONTPELLIER vient de juger que le dernier exploitant d’un centre de stockage de déchets est redevable de la TGAP lorsqu’il utilise des boues de dragage et des déchets inertes pour assurer l’imperméabilité à l’eau et la revégétalisation du site dans le cadre de sa réhabilitation (CA Montpellier, 27 octobre 2011, communauté d’agglomération du bassin de Thau c/ Direction régionale des Douanes, RG n° 11/091216).

L’exploitant d’un centre de stockage peut donc utiliser des déchets recyclés non-comptabilisés dans les tonnages autorisés, tout en restant redevable de la TGAP. Une incertitude juridique de plus pour la filière de l’élimination des déchets.

 

La question posée par l’agglomération du bassin de Thau était loin d’être inintéressante. Celle-ci s’interrogeait sur la légitimité d’un avis de mise en recouvrement établi par les Douanes, pendant la phase de réhabilitation d’un centre de stockage de déchets, pour un montant de 2 millions d’euros.

La collectivité publique objectait qu’il n’existait pas de fait générateur de la taxation dans la mesure où le site n’avait pas reçu des déchets, au sens de la loi et de la jurisprudence judiciaire, mais seulement des matériaux tels que des boues de dragage, ne pouvant être considérées comme telles lorsqu’elles sont utilisées à des fins de réhabilitation du site.

La Cour d’Appel de MONTPELLIER rejette la demande en jugeant que la TGAP s’impose également aux déchets inertes utilisés pour réhabiliter un site en fin d’exploitation.

L’article 266 sexies du Code des Douanes expose que la TGAP s’impose « à tout exploitant d’une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés » et que son fait générateur est constitué par « la réception des déchets par les exploitants » (article 266 sexies). Or, selon la Cour, la fermeture, même définitive, d’un site de stockage de déchets ménagers et la mise en œuvre d’une opération de réhabilitation « ne fait pas perdre au maître d’ouvrage de la réhabilitation sa qualité d’exploitant du site, la phase de réhabilitation constituant l’ultime phase d’exploitation du site ».

La circonstance que le dernier exploitant du site de traitement ne puisse pas, pendant cette même phase de réhabilitation, répercuter le coût des déchets sur les pollueurs ne lui ôte pas sa qualité de redevable puisqu’il ne s’agit pas d’une condition de l’assujettissement à la TGAP.

En outre, la Cour observe que le maître d’ouvrage dispose d’autres moyens pour mettre en œuvre une opération de réhabilitation lui permettant d’échapper à l’impôt, « tels que l’achat des déchets utilisés ou le recours à des matériaux ne constituant pas des déchets taxables ».

La Cour considère par ailleurs que le dernier exploitant du centre est détenteur des déchets dès lors qu’il les a réceptionnés sur le site dont il assurait la réhabilitation.

i. L’acquisition à titre onéreux comme seul critère de sortie du statut de déchet ?

De manière plus surprenante, la Cour d’Appel de MONTPELLIER juge que les déchets inertes utilisés aux fins de réhabilitation de la décharge auraient été « abandonnés à l’origine » et que « la finalité utilitaire qui leur est réservée est sans effet sur leur qualité de déchets sauf s’ils ont été acquis à titre onéreux et pour un prix non dérisoire, ce qui n’est pas allégué en l’espèce ».

Ce faisant, la Cour reconnaît que les déchets inertes peuvent quitter le statut de déchet à la condition d’avoir une finalité utilitaire (matière première secondaire). Cependant, elle retient comme seul critère d’éligibilité à la sortie du statut de déchet celui de l’acquisition à un titre onéreux et à un prix non dérisoire.

Il faut bien reconnaître que les juges de la Cour d’Appel de MONTPELLIER n’ont pas pris toute la mesure de l’article L.541-4-3 du Code de l’Environnement, lui-même pris pour transposer la directive « Déchets » du 19 novembre 2008.

En effet, selon la loi, un déchet cesse d’être un déchet s’il répond à 4 conditions :

1. la substance ou l’objet est couramment utilisé à des fins spécifiques,

2. il existe une demande pour une telle substance ou un objet ou il répond à un marché,

3. la substance ou l’objet remplit des exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation ou les normes applicables au produit,

4. son utilisation n’aura pas d’effets globaux nocifs pour l’environnement et la santé humaine.

Aucun de ces critères n’impose une acquisition à titre onéreux et à un prix non dérisoire. Il est seulement prévu qu’il existe une demande pour la substance ou que celle-ci réponde à un marché, ce qui est très différent.

En l’espèce, il existe bien une demande pour recycler, dans des centres de stockage de déchets, des déchets inertes tels que des boues de dragage, des déchets suite à déconstruction ou encore des mâchefers, en phase d’exploitation (notamment pour les recouvrements hebdomadaires) comme lors de la réhabilitation finale. Dans ce contexte, l’assujettissement de ces produits à la TGAP est contestable.

ii. Une harmonisation impérative entre l’Administration des Douanes et celle des installations classées pour la protection de l’environnement

En dernier lieu, cette décision révèle, une nouvelle fois, l’écart qui existe entre l’Administration des Douanes et celle des installations classées pour la protection de l’environnement.

En effet, l’Administration compétente pour contrôler les centres d’enfouissement de déchets est celle des ICPE (DREAL). Or, les inspecteurs des installations classées tolèrent, depuis de nombreuses années, que des exploitants utilisent des déchets inertes en phase d’exploitation ou de réhabilitation aux fins de recouvrement ou de remise en état.

Dès lors que ces déchets ont été recyclés ou valorisés (par exemple, mâchefers de catégorie V ou matériaux issus de la déconstruction), ils ne sont pas comptabilisés dans les tonnages utilisés par les ICPE.

Cette question n’est pas évoquée par la Cour d’Appel de MONTPELLIER dans l’arrêt du 27 octobre 2011, mais il est fort probable que les déchets inertes utilisés pour réhabiliter le site n’ont pas été comptabilisés dans les tonnages autorisés. C’est d’ailleurs logique dans la mesure où l’exploitant doit précisément arrêter son activité et réhabiliter le site d’enfouissement lorsqu’il a épuisé toutes les capacités de stockage autorisées.

En définitive, l’exploitant se retrouve devant une situation paradoxale :

1. – la DREAL (ICPE) accepte que les déchets recyclés utilisés ne soient pas considérés comme des déchets ménagers et assimilés soumis à comptabilisation ;

2. – les Douanes, confortée désormais par la jurisprudence, considère que ces déchets inertes restent des déchets soumis à la TGAP.

 De toute évidence, une remise à plat globale de la fiscalité des centres d’enfouissement de déchets, et plus généralement des matériaux et déchets soumis à la TGAP, s’impose d’urgence pour mettre fin à ces incertitudes juridiques qui empoisonnent l’activité des opérateurs privés et publics chargés du service public d’élimination des déchets.

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

A partir du 1er juillet 2023, les toitures de certains bâtiments devront être recouvertes de panneaux solaires sur une surface d’au moins 30 % (art. L171-4 Code de la construction et de l’habitation issu de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021).

Sont concernés les bâtiments à usage commercial/ industriel/ artisanal (emprise au sol d’au moins 500 m2), les bâtiments à usage de bureau (emprise minimale de 1000 m2) et les extensions et rénovations lourdes de ces bâtiments.

La circulaire interministérielle du 9 décembre 2022, publiée le 12 janvier 2023, adressée aux services de l’État (Préfet, DREAL, DRAC), coordonne sur l’ensemble territoire les enjeux de la préservation du patrimoine avec ceux de la transition énergétique, selon la typologie des bâtiments.

A cette fin elle distingue les différentes situations d’ordre patrimonial et architectural pouvant impacter la faisabilité de projets photovoltaïques sur toitures (constructions d’avant ou après 1948, monuments historiques classés ou inscrits…).

Cette circulaire promeut également un accompagnement au profit des porteurs de projets photovoltaïques, en prévoyant la publication d’un guide national réunissant les bonnes pratiques recensées par les unités départementales de l’architecture et du patrimoine.

Toutefois, constituant un document interne à l’administration et non impératif pour les tiers, les porteurs de projets ne pourront a priori pas se fonder sur cette circulaire pour contester un éventuel refus d’autorisation administrative.

Source : Accélération de la production des énergies renouvelables : instruction des demandes d’autorisation et suivi des travaux d’implantation de panneaux solaires.

 

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

L’Assemblée Nationale a voté en faveur du projet de loi en première lecture le 10 janvier 2023 (286 « pour » 236 « contre »).

Vous n’avez pas eu le temps de suivre toutes les étapes du projet de loi (#PJLEnR) ? Voici un décryptage des principales dispositions et modifications apportées par les amendements retenus.

La prochaine étape est la commission mixte paritaire (procédure accélérée), avant la promulgation de la loi.

  • Agrivoltaïsme : propositions d’encadrement

Limitation du champ d’application : pour constituer une installation agrivoltaïque, une installation au sol doit être intégrée à une exploitation agricole dans laquelle les bâtiments d’exploitation > 300 m2 existants sont (sauf impossibilité technique) couverts à au moins 40 % de panneaux photovoltaïques.

L’agrivoltaïsme est encadré par décret de façon à respecter :

  • la réglementation agricole,
  • les règles qui régissent le marché foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural,
  • le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés.
  • Commande publique

La commande publique doit tenir compte, lors de l’achat d’équipements de production d’énergies renouvelables, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur cycle de vie (fabrication, utilisation et valorisation après leur fin de vie). Les équipements fabriqués en France ou dans l’Union européenne doivent être favorisés.

  • Communes d’implantation : maintien des prérogatives de planification

Les communes d’implantation pourront proposer ou donner un avis conforme sur les zones d’accélération à l’implantation de projets d’énergies renouvelables (« zones prioritaires » dans la version du Sénat), zones inscrites dans le SCOT et portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie.

  • Délais de raccordement aux réseaux

L’Assemblée Nationale a supprimé le raccourcissement du délai de raccordement d’une installation de production d’une puissance ≤ 36 kW à deux mois à compter de la réception de la demande de raccordement.

Elle a réduit à un an le délai entre la signature de la convention de raccordement et sa mise à disposition pour l’ensemble des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (délai de 18 mois retenu par le Sénat).

  • Développement de l’énergie solaire 

Les installations peuvent être implantées sur des friches dès lors que le porteur de projet justifie qu’un projet de renaturation est moins approprié (notion plus restrictive que celle de « sites dégradés » retenue par le Sénat, v. art. L111-26 C. urb.).

L’abaissement du seuil de solarisation des toitures de 500 à 250 m2 n’a pas été maintenu.

L’installation d’ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de la surface est obligatoire pour les parkings extérieurs d’une surface minimale de 1500 m2 (suppression du critère de 80 places retenu par le Sénat).

  • Modalités d’instruction des demandes d’autorisations

L’Assemblée Nationale a supprimé :

  • le délai dérogatoire provisoire de trois mois pour la phase d’examen des demandes d’autorisations environnementales (quatre à cinq mois aujourd’hui) ;
  • la confirmation de la complétude du dossier par l’administration sous un mois suite au dépôt de la demande (disposition permanente) ;
  • la délivrance présumée de l’autorisation d’exploiter au titre du Code de l’énergie pour les projets lauréats d’un appel d’offre.

L’Assemblée Nationale propose des ajouts au sujet du guichet administratif unique : le référent à l’instruction des projets est chargé de :

  • faciliter les démarches administratives des porteurs de projets en attirant leur attention sur les recommandations préconisées par les pouvoirs publics,
  • coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire,
  • fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique .
  • Raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) des projets : maintien de la présomption

La disposition prévoyant la présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie, de gaz bas-carbone, ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, a été maintenue par l’Assemblée Nationale.

  • Éolien terrestre : suppression des conditions restrictives pour l’implantation

L’Assemblée Nationale a supprimé la disposition soumettant les projets visibles depuis un monument historique ou un site patrimonial remarquable (ou situés à 10 km de ceux-ci) à un avis conforme des Architectes des Bâtiments de France.

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Par deux arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon vient de confirmer la légalité des autorisations environnementales d’un projet de 7 éoliennes (CAA Lyon, 7ème chambre, 20 déc. 2022, n° 20LY00753 et 22LY00750). Les adversaires arguaient de l’absence de dérogation « espèces protégées ». Malgré les conclusions défavorables du rapporteur public, la Cour fait droit aux arguments de la société porteuse du projet, en jugeant non nécessaire l’obtention d’une dérogation (jurisprudence cabinet) .

Il s’agit de la première application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022 à un contentieux survenant en amont de la réalisation d’un projet (éolien). Décryptage.

I. Contexte : avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022

Par un avis du 9 décembre 2022, déjà amplement commenté, la section de contentieux du Conseil d’Etat vient de clarifier le régime de la dérogation espèces protégées de la façon suivante (CE, 9 décembre 2022, n° 463563) :

  • la présence de spécimens d’espèces protégées dans la zone d’un projet impose d’examiner si une dérogation est nécessaire, sans toutefois l’impliquer systématiquement ;
  • si le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces, après prise en compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le porteur de projet, une dérogation « espèces protégées » doit être obtenue ;
  • en revanche, si les mesures d’évitement et de réduction permettent de diminuer, avec des garanties d’effectivité, le risque pour les espèces protégées au point qu’il n’apparaisse pas comme suffisamment caractérisé, l’obtention d’une dérogation n’est pas requise.

Ces précisions sont destinées à harmoniser des jurisprudences jusque là aléatoires des juges du fond. Elles laissent subsister cependant une marge de manœuvre.

Il ne peut plus être recherché dans le dossier un risque d’atteinte nul. Ce qui est bienvenu, car une exigence de démonstration d’un risque zéro (matériellement impossible) aurait eu l’effet pervers de banaliser la dérogation en la systématisant.

La Cour administrative d’appel de Lyon vient d’appliquer de façon éclairante le cadre issu de l’avis du Conseil d’Etat.

II. Arrêts de la Cour administrative d’appel de Lyon du 20 décembre 2022

Dans cette affaire, deux recours avaient été rejetés en première instance. En appel, les adversaires ont fait valoir un moyen nouveau, suggéré par la jurisprudence : l’absence de dérogation espèces protégées (Art. L411-2 C. env.)

Lors de l’audience du 8 décembre 2022, le rapporteur public déduisait de la simple existence d’un risque d’atteinte aux espèces protégées la nécessité d’une dérogation. Finalement, dans ces arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative de Lyon transpose la grille d’analyse du Conseil d’État, dans le considérant de principe suivant :

« Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. » (Cons. 41 de l’arrêt n° ° 20LY00753 et cons. 59 de l’arrêt n° 22LY00750 ; voir également cons. 7 CAA Lyon, 15 déc. 2022, n° 21LY00407 s’agissant d’un parc éolien déjà en service).

En l’espèce, la Cour apprécie ensuite le niveau d’impact du projet à l’aune de l’étude d’impact réalisée, de l’avis formulé par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE)  et des mesures d’évitement et de réduction prévues au dossier (bridages, suivi des espèces, dispositif anticollision…).

L’étude d’impact ayant qualifié le risque d’atteinte de faible ou inexistant (Milan noir, chiroptères et Cigognes noires), la Cour déduit que le parc éolien « n’aura pas impact suffisamment caractérisé sur les différentes espèces de l’avifaune ou de chiroptères recensées localement et reconnues comme présentant une valeur patrimoniale ». Elle en déduit l’absence de nécessité d’une dérogation.

La Cour rejette par ailleurs l’ensemble des autres moyens adverses et condamne les requérants à verser au total 6.000 euros à la société porteuse du projet au titre des frais exposés dans les deux procédures.

Une telle clarification du contrôle exercé est la bienvenue pour tout porteur de projet. En effet, les travaux des bureaux d’études, et in fine les dossiers des porteurs de projets, pouvaient être appréciés de manière variable par les juges du fond sur la base d’analyses purement sémantiques (risques « négligeables », « faibles », « moyens » …), entraînant des divergences jurisprudentielles.

En définitive, lors de l’étude d’impact d’un projet éolien, une attention toute particulière doit être portée sur les mesures d’évitement et de réduction susceptibles d’être adoptées et à la qualification des impacts résiduels. Celles-ci protègent, comme en témoignent les deux arrêts commentés, les projets des effets d’éventuels recours.

Sources :

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Publié au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr) ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 22LY00750.pdf ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 20LY00753.pdf.

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