Dans un récent arrêt du 27 octobre 2011, la Cour d’Appel de MONTPELLIER vient de juger que le dernier exploitant d’un centre de stockage de déchets est redevable de la TGAP lorsqu’il utilise des boues de dragage et des déchets inertes pour assurer l’imperméabilité à l’eau et la revégétalisation du site dans le cadre de sa réhabilitation (CA Montpellier, 27 octobre 2011, communauté d’agglomération du bassin de Thau c/ Direction régionale des Douanes, RG n° 11/091216).
L’exploitant d’un centre de stockage peut donc utiliser des déchets recyclés non-comptabilisés dans les tonnages autorisés, tout en restant redevable de la TGAP. Une incertitude juridique de plus pour la filière de l’élimination des déchets.
La question posée par l’agglomération du bassin de Thau était loin d’être inintéressante. Celle-ci s’interrogeait sur la légitimité d’un avis de mise en recouvrement établi par les Douanes, pendant la phase de réhabilitation d’un centre de stockage de déchets, pour un montant de 2 millions d’euros.
La collectivité publique objectait qu’il n’existait pas de fait générateur de la taxation dans la mesure où le site n’avait pas reçu des déchets, au sens de la loi et de la jurisprudence judiciaire, mais seulement des matériaux tels que des boues de dragage, ne pouvant être considérées comme telles lorsqu’elles sont utilisées à des fins de réhabilitation du site.
La Cour d’Appel de MONTPELLIER rejette la demande en jugeant que la TGAP s’impose également aux déchets inertes utilisés pour réhabiliter un site en fin d’exploitation.
L’article 266 sexies du Code des Douanes expose que la TGAP s’impose « à tout exploitant d’une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés » et que son fait générateur est constitué par « la réception des déchets par les exploitants » (article 266 sexies). Or, selon la Cour, la fermeture, même définitive, d’un site de stockage de déchets ménagers et la mise en œuvre d’une opération de réhabilitation « ne fait pas perdre au maître d’ouvrage de la réhabilitation sa qualité d’exploitant du site, la phase de réhabilitation constituant l’ultime phase d’exploitation du site ».
La circonstance que le dernier exploitant du site de traitement ne puisse pas, pendant cette même phase de réhabilitation, répercuter le coût des déchets sur les pollueurs ne lui ôte pas sa qualité de redevable puisqu’il ne s’agit pas d’une condition de l’assujettissement à la TGAP.
En outre, la Cour observe que le maître d’ouvrage dispose d’autres moyens pour mettre en œuvre une opération de réhabilitation lui permettant d’échapper à l’impôt, « tels que l’achat des déchets utilisés ou le recours à des matériaux ne constituant pas des déchets taxables ».
La Cour considère par ailleurs que le dernier exploitant du centre est détenteur des déchets dès lors qu’il les a réceptionnés sur le site dont il assurait la réhabilitation.
i. L’acquisition à titre onéreux comme seul critère de sortie du statut de déchet ?
De manière plus surprenante, la Cour d’Appel de MONTPELLIER juge que les déchets inertes utilisés aux fins de réhabilitation de la décharge auraient été « abandonnés à l’origine » et que « la finalité utilitaire qui leur est réservée est sans effet sur leur qualité de déchets sauf s’ils ont été acquis à titre onéreux et pour un prix non dérisoire, ce qui n’est pas allégué en l’espèce ».
Ce faisant, la Cour reconnaît que les déchets inertes peuvent quitter le statut de déchet à la condition d’avoir une finalité utilitaire (matière première secondaire). Cependant, elle retient comme seul critère d’éligibilité à la sortie du statut de déchet celui de l’acquisition à un titre onéreux et à un prix non dérisoire.
Il faut bien reconnaître que les juges de la Cour d’Appel de MONTPELLIER n’ont pas pris toute la mesure de l’article L.541-4-3 du Code de l’Environnement, lui-même pris pour transposer la directive « Déchets » du 19 novembre 2008.
En effet, selon la loi, un déchet cesse d’être un déchet s’il répond à 4 conditions :
1. la substance ou l’objet est couramment utilisé à des fins spécifiques,
2. il existe une demande pour une telle substance ou un objet ou il répond à un marché,
3. la substance ou l’objet remplit des exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation ou les normes applicables au produit,
4. son utilisation n’aura pas d’effets globaux nocifs pour l’environnement et la santé humaine.
Aucun de ces critères n’impose une acquisition à titre onéreux et à un prix non dérisoire. Il est seulement prévu qu’il existe une demande pour la substance ou que celle-ci réponde à un marché, ce qui est très différent.
En l’espèce, il existe bien une demande pour recycler, dans des centres de stockage de déchets, des déchets inertes tels que des boues de dragage, des déchets suite à déconstruction ou encore des mâchefers, en phase d’exploitation (notamment pour les recouvrements hebdomadaires) comme lors de la réhabilitation finale. Dans ce contexte, l’assujettissement de ces produits à la TGAP est contestable.
ii. Une harmonisation impérative entre l’Administration des Douanes et celle des installations classées pour la protection de l’environnement
En dernier lieu, cette décision révèle, une nouvelle fois, l’écart qui existe entre l’Administration des Douanes et celle des installations classées pour la protection de l’environnement.
En effet, l’Administration compétente pour contrôler les centres d’enfouissement de déchets est celle des ICPE (DREAL). Or, les inspecteurs des installations classées tolèrent, depuis de nombreuses années, que des exploitants utilisent des déchets inertes en phase d’exploitation ou de réhabilitation aux fins de recouvrement ou de remise en état.
Dès lors que ces déchets ont été recyclés ou valorisés (par exemple, mâchefers de catégorie V ou matériaux issus de la déconstruction), ils ne sont pas comptabilisés dans les tonnages utilisés par les ICPE.
Cette question n’est pas évoquée par la Cour d’Appel de MONTPELLIER dans l’arrêt du 27 octobre 2011, mais il est fort probable que les déchets inertes utilisés pour réhabiliter le site n’ont pas été comptabilisés dans les tonnages autorisés. C’est d’ailleurs logique dans la mesure où l’exploitant doit précisément arrêter son activité et réhabiliter le site d’enfouissement lorsqu’il a épuisé toutes les capacités de stockage autorisées.
En définitive, l’exploitant se retrouve devant une situation paradoxale :
1. – la DREAL (ICPE) accepte que les déchets recyclés utilisés ne soient pas considérés comme des déchets ménagers et assimilés soumis à comptabilisation ;
2. – les Douanes, confortée désormais par la jurisprudence, considère que ces déchets inertes restent des déchets soumis à la TGAP.
De toute évidence, une remise à plat globale de la fiscalité des centres d’enfouissement de déchets, et plus généralement des matériaux et déchets soumis à la TGAP, s’impose d’urgence pour mettre fin à ces incertitudes juridiques qui empoisonnent l’activité des opérateurs privés et publics chargés du service public d’élimination des déchets.
