Par une décision du 16 octobre 2016, le Conseil d’Etat vient de déclarer recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la confédération du commerce de gros et international (CGI) à l’encontre de l’article L. 541-10-9 du Code de l’environnement, dans le cadre du recours dirigé contre le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016.
Ce décret fixe les modalités d’application de l’obligation faite aux distributeurs de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels (négoces) d’organiser la reprise des déchets issus de ces matériaux.
Ainsi, le Conseil d’Etat sursoit à statuer sur la légalité du décret en attendant que le Conseil constitutionnel ait statué sur la question de constitutionnalité de la loi (article L. 541-10-9 du code de l’environnement).
Voici notre décryptage et analyse.
Contexte
Les déchets du secteur du bâtiment représentent environ 15% de la production de déchets du BTP, soit 50 millions de tonnes par an. Mais seulement 50 % sont recyclés. Le phénomène des décharges sauvages est encore répandu sur certaines parties du territoire national.
Conformément aux objectifs qu’elle s’est fixée, en accord avec l’Union européenne, la France a décidé d’endiguer cette pratique en organisant le traitement de ces déchets.
S’agissant tout particulièrement des déchets de construction et de démolition du bâtiment, l’une des mesures adoptées concerne la création de points de collecte.
C’est ainsi que, dans le cadre de l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le gouvernement a présenté un amendement confiant aux distributeurs de matériaux de construction la mission d’organiser un maillage territorial de points de collecte.
L’objectif était de supprimer la pratique des décharges sauvages via une solution intermédiaire entre les déchetteries professionnelles et la constitution d’une filière de responsabilité élargie du producteur (REP).
Le législateur a précisé cette mesure (art. L. 541-10-9 code env. issu de art. 93 loi n°2015-998 du 17 août 2015). A cette occasion, il a cependant également renvoyé au pouvoir réglementaire le soin d’élaborer un dispositif permettant l’application de cette disposition.
Le décret n°2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d’adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets crée un dispositif opérationnel permettant de mettre en œuvre le principe adopté par le législateur (art. D. 543-288 à D. 543-290 Code env.).
Une éventuelle censure du Conseil constitutionnel pourrait remettre en cause l’entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2017.
Analyse de la décision du 16 octobre 2016 du Conseil d’Etat déclarant recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la CGI
Par une décision du 16 octobre 2016, rendue sous les conclusions du rapporteur public Xavier de Lesquen (req. n° 399713 6ème et 1ère chambres réunies), le Conseil d’Etat vient de déclarer recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la confédération du commerce de gros et international (CGI).
Cette première décision est importante. Elle signifie que le Conseil d’Etat a estimé que l’obligation légale soulevait une interrogation sérieuse quant à une atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
Plus particulièrement, le Conseil d’Etat a jugé que l’obligation faite aux négoces de s’organiser pour la reprise des déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels qu’ils vendent peut méconnaître la Constitution pour trois raisons :
1/ Elle pourrait méconnaitre la liberté d’entreprendre et le principe d’égalité devant la loi. En effet, l’obligation ne concerne que le commerce de gros et pas les grandes surfaces de bricolage (codes NACE différents). En outre, les négoces ne sont pas des professionnels du déchet.
2/ Elle n’aurait pas prévu les garanties nécessaires au respect de cette liberté et de ce principe. En effet, aucune solution n’est proposée pour les cas ou les négoces ne disposeraient pas des moyens matériels (notamment foncier) pour organiser la reprise.
3/ Elle aurait méconnu le principe réservant au législateur la détermination des crimes et délits. En effet, la méconnaissance du dispositif légal emporte un risque de condamnation pénale alors que les modalités d’application (périmètre de 10 km) ont été fixées par le décret.
La décision du Conseil constitutionnel est attendue dans les 2 à 3 prochains mois. Le tableau des instances en cours du Conseil constitutionnel indique que des demandes en intervention peuvent être déposées jusqu’au 8 novembre 23016 à 12h.
La décision à venir emportera des conséquences politico-juridiques qui pourraient être très variables :
a) d’un côté, une éventuelle réponse politique pouvant aller jusqu’à l’abandon pur et simple du dispositif;
b) de l’autre, au contraire, une éventuelle réponse juridique avec à la clé un possible renforcement du dispositif légal, à savoir :
- son élargissement à tous les négoces (Business to Business mais aussi Business to Consumer) ; ce qui permettrait de régulariser la question de la rupture d’égalité ;
- une détermination des modalités de mise en œuvre de l’obligation de reprise dans la loi (et pas dans le décret), ce qui permettrait de régulariser la question de la détermination des crimes et délits par le seul législateur (et non indirectement par le pouvoir exécutif).
Dans tous les cas cependant, le Ministère de l’Environnement pourrait devoir revoir sa position quant à la portée réelle du dispositif. Celui-ci semble considérer, jusqu’à présent, que les négoces seraient personnellement responsables de la reprise des déchets concernés, avec à la clé une obligation de s’engager par contrat.
Nous sommes au contraire d’avis que l’obligation légale et réglementaire générée par le dispositif n’est pas d’une telle nature.
A la lumière de la décision qui vient d’être rendue par le Conseil d’Etat le 16 octobre 2016, et du risque de méconnaissance du principe de liberté d’entreprendre (et de l’absence de détermination des garanties qui lui sont nécessaires), cette position du ministère de l’Environnement mériterait sans doute d’être réexaminée.
Une autre lecture du texte, juridiquement défendable, est que le dispositif :
- impose seulement aux négoces d’organiser la reprise mais pas de procéder eux-mêmes à cette reprise ; ce qui signifie que les négoces n’ont pas à entrer en possession des déchets des artisans mais qu’il doivent seulement jouer un rôle d’intermédiaire entre ces derniers et des collecteurs de déchets du BTP (mise en relation, affichage…) ;
- génère à l’égard des négoces une obligation de moyen et non de résultat : A l’impossible nul n’est tenu et les négoces ne sauraient devenir à eux-mêmes des collecteurs de déchets en l’absence d’initiative/soutien privé ou public indispensable à la réalisation de l’objectif initial de maillage territorial en points de collectes de l’important gisement des déchets du BTP.
