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Obligation faite aux négoces d’organiser la reprise des déchets – Le Conseil constitutionnel va devoir trancher

par | 19 Oct 2016

Par une décision du 16 octobre 2016, le Conseil d’Etat vient de déclarer recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la confédération du commerce de gros et international (CGI) à l’encontre de l’article L. 541-10-9 du Code de l’environnement, dans le cadre du recours dirigé contre le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016.

Ce décret fixe les modalités d’application de l’obligation faite aux distributeurs de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels (négoces) d’organiser la reprise des déchets issus de ces matériaux.

Ainsi, le Conseil d’Etat sursoit à statuer sur la légalité du décret en attendant que le Conseil constitutionnel ait statué sur la question de constitutionnalité de la loi (article L. 541-10-9 du code de l’environnement).

Voici notre décryptage et analyse.

Contexte

Les déchets du secteur du bâtiment représentent environ 15% de la production de déchets du BTP, soit 50 millions de tonnes par an. Mais seulement 50 % sont recyclés. Le phénomène des décharges sauvages est encore répandu sur certaines parties du territoire national.

Conformément aux objectifs qu’elle s’est fixée, en accord avec l’Union européenne, la France a décidé d’endiguer cette pratique en organisant le traitement de ces déchets.

S’agissant tout particulièrement des déchets de construction et de démolition du bâtiment, l’une des mesures adoptées concerne la création de points de collecte.

C’est ainsi que, dans le cadre de l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le gouvernement a présenté un amendement confiant aux distributeurs de matériaux de construction la mission d’organiser un maillage territorial de points de collecte.

L’objectif était de supprimer la pratique des décharges sauvages via une solution intermédiaire entre les déchetteries professionnelles et la constitution d’une filière de responsabilité élargie du producteur (REP).

Le législateur a précisé cette mesure (art. L. 541-10-9 code env. issu de art. 93 loi n°2015-998 du 17 août 2015). A cette occasion, il a cependant également renvoyé au pouvoir réglementaire le soin d’élaborer un dispositif permettant l’application de cette disposition.

Le décret n°2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d’adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets crée un dispositif opérationnel permettant de mettre en œuvre le principe adopté par le législateur (art. D. 543-288 à D. 543-290 Code env.).

Une éventuelle censure du Conseil constitutionnel pourrait remettre en cause l’entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2017.

Analyse de la décision du 16 octobre 2016 du Conseil d’Etat déclarant recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la CGI

Par une décision du 16 octobre 2016, rendue sous les conclusions du rapporteur public Xavier de Lesquen (req. n° 399713 6ème et 1ère chambres réunies), le Conseil d’Etat vient de déclarer recevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la confédération du commerce de gros et international (CGI).

Cette première décision est importante. Elle signifie que le Conseil d’Etat a estimé que l’obligation légale soulevait une interrogation sérieuse quant à une atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Plus particulièrement, le Conseil d’Etat a jugé que l’obligation faite aux négoces de s’organiser pour la reprise des déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels qu’ils vendent peut méconnaître la Constitution pour trois raisons :

1/ Elle pourrait méconnaitre la liberté d’entreprendre et le principe d’égalité devant la loi. En effet, l’obligation ne concerne que le commerce de gros et pas les grandes surfaces de bricolage (codes NACE différents). En outre, les négoces ne sont pas des professionnels du déchet.

2/ Elle n’aurait pas prévu les garanties nécessaires au respect de cette liberté et de ce principe. En effet, aucune solution n’est proposée pour les cas ou les négoces ne disposeraient pas des moyens matériels (notamment foncier) pour organiser la reprise.

3/ Elle aurait méconnu le principe réservant au législateur la détermination des crimes et délits. En effet, la méconnaissance du dispositif légal emporte un risque de condamnation pénale alors que les modalités d’application (périmètre de 10 km) ont été fixées par le décret.

La décision du Conseil constitutionnel est attendue dans les 2 à 3 prochains mois. Le tableau des instances en cours du Conseil constitutionnel indique que des demandes en intervention peuvent être déposées jusqu’au 8 novembre 23016 à 12h.

La décision à venir emportera des conséquences politico-juridiques qui pourraient être très variables :

a) d’un côté, une éventuelle réponse politique pouvant aller jusqu’à l’abandon pur et simple du dispositif;

b) de l’autre, au contraire, une éventuelle réponse juridique avec à la clé un possible renforcement du dispositif légal, à savoir :

  • son élargissement à tous les négoces (Business to Business mais aussi Business to Consumer) ; ce qui permettrait de régulariser la question de la rupture d’égalité ;
  • une détermination des modalités de mise en œuvre de l’obligation de reprise dans la loi (et pas dans le décret), ce qui permettrait de régulariser la question de la détermination des crimes et délits par le seul législateur (et non indirectement par le pouvoir exécutif).

Dans tous les cas cependant, le Ministère de l’Environnement pourrait devoir revoir sa position quant à la portée réelle du dispositif. Celui-ci semble considérer, jusqu’à présent, que les négoces seraient personnellement responsables de la reprise des déchets concernés, avec à la clé une obligation de s’engager par contrat.

Nous sommes au contraire d’avis que l’obligation légale et réglementaire générée par le dispositif n’est pas d’une telle nature.

A la lumière de la décision qui vient d’être rendue par le Conseil d’Etat le 16 octobre 2016, et du risque de méconnaissance du principe de liberté d’entreprendre (et de l’absence de détermination des garanties qui lui sont nécessaires), cette position du ministère de l’Environnement mériterait sans doute d’être réexaminée.

Une autre lecture du texte, juridiquement défendable, est que le dispositif :

  • impose seulement aux négoces d’organiser la reprise mais pas de procéder eux-mêmes à cette reprise ; ce qui signifie que les négoces n’ont pas à entrer en possession des déchets des artisans mais qu’il doivent seulement jouer un rôle d’intermédiaire entre ces derniers et des collecteurs de déchets du BTP (mise en relation, affichage…) ;
  • génère à l’égard des négoces une obligation de moyen et non de résultat : A l’impossible nul n’est tenu et les négoces ne sauraient devenir à eux-mêmes des collecteurs de déchets en l’absence d’initiative/soutien privé ou public indispensable à la réalisation de l’objectif initial de maillage territorial en points de collectes de l’important gisement des déchets du BTP.
Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

A partir du 1er juillet 2023, les toitures de certains bâtiments devront être recouvertes de panneaux solaires sur une surface d’au moins 30 % (art. L171-4 Code de la construction et de l’habitation issu de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021).

Sont concernés les bâtiments à usage commercial/ industriel/ artisanal (emprise au sol d’au moins 500 m2), les bâtiments à usage de bureau (emprise minimale de 1000 m2) et les extensions et rénovations lourdes de ces bâtiments.

La circulaire interministérielle du 9 décembre 2022, publiée le 12 janvier 2023, adressée aux services de l’État (Préfet, DREAL, DRAC), coordonne sur l’ensemble territoire les enjeux de la préservation du patrimoine avec ceux de la transition énergétique, selon la typologie des bâtiments.

A cette fin elle distingue les différentes situations d’ordre patrimonial et architectural pouvant impacter la faisabilité de projets photovoltaïques sur toitures (constructions d’avant ou après 1948, monuments historiques classés ou inscrits…).

Cette circulaire promeut également un accompagnement au profit des porteurs de projets photovoltaïques, en prévoyant la publication d’un guide national réunissant les bonnes pratiques recensées par les unités départementales de l’architecture et du patrimoine.

Toutefois, constituant un document interne à l’administration et non impératif pour les tiers, les porteurs de projets ne pourront a priori pas se fonder sur cette circulaire pour contester un éventuel refus d’autorisation administrative.

Source : Accélération de la production des énergies renouvelables : instruction des demandes d’autorisation et suivi des travaux d’implantation de panneaux solaires.

 

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

L’Assemblée Nationale a voté en faveur du projet de loi en première lecture le 10 janvier 2023 (286 « pour » 236 « contre »).

Vous n’avez pas eu le temps de suivre toutes les étapes du projet de loi (#PJLEnR) ? Voici un décryptage des principales dispositions et modifications apportées par les amendements retenus.

La prochaine étape est la commission mixte paritaire (procédure accélérée), avant la promulgation de la loi.

  • Agrivoltaïsme : propositions d’encadrement

Limitation du champ d’application : pour constituer une installation agrivoltaïque, une installation au sol doit être intégrée à une exploitation agricole dans laquelle les bâtiments d’exploitation > 300 m2 existants sont (sauf impossibilité technique) couverts à au moins 40 % de panneaux photovoltaïques.

L’agrivoltaïsme est encadré par décret de façon à respecter :

  • la réglementation agricole,
  • les règles qui régissent le marché foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural,
  • le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés.
  • Commande publique

La commande publique doit tenir compte, lors de l’achat d’équipements de production d’énergies renouvelables, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur cycle de vie (fabrication, utilisation et valorisation après leur fin de vie). Les équipements fabriqués en France ou dans l’Union européenne doivent être favorisés.

  • Communes d’implantation : maintien des prérogatives de planification

Les communes d’implantation pourront proposer ou donner un avis conforme sur les zones d’accélération à l’implantation de projets d’énergies renouvelables (« zones prioritaires » dans la version du Sénat), zones inscrites dans le SCOT et portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie.

  • Délais de raccordement aux réseaux

L’Assemblée Nationale a supprimé le raccourcissement du délai de raccordement d’une installation de production d’une puissance ≤ 36 kW à deux mois à compter de la réception de la demande de raccordement.

Elle a réduit à un an le délai entre la signature de la convention de raccordement et sa mise à disposition pour l’ensemble des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (délai de 18 mois retenu par le Sénat).

  • Développement de l’énergie solaire 

Les installations peuvent être implantées sur des friches dès lors que le porteur de projet justifie qu’un projet de renaturation est moins approprié (notion plus restrictive que celle de « sites dégradés » retenue par le Sénat, v. art. L111-26 C. urb.).

L’abaissement du seuil de solarisation des toitures de 500 à 250 m2 n’a pas été maintenu.

L’installation d’ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de la surface est obligatoire pour les parkings extérieurs d’une surface minimale de 1500 m2 (suppression du critère de 80 places retenu par le Sénat).

  • Modalités d’instruction des demandes d’autorisations

L’Assemblée Nationale a supprimé :

  • le délai dérogatoire provisoire de trois mois pour la phase d’examen des demandes d’autorisations environnementales (quatre à cinq mois aujourd’hui) ;
  • la confirmation de la complétude du dossier par l’administration sous un mois suite au dépôt de la demande (disposition permanente) ;
  • la délivrance présumée de l’autorisation d’exploiter au titre du Code de l’énergie pour les projets lauréats d’un appel d’offre.

L’Assemblée Nationale propose des ajouts au sujet du guichet administratif unique : le référent à l’instruction des projets est chargé de :

  • faciliter les démarches administratives des porteurs de projets en attirant leur attention sur les recommandations préconisées par les pouvoirs publics,
  • coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire,
  • fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique .
  • Raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) des projets : maintien de la présomption

La disposition prévoyant la présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie, de gaz bas-carbone, ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, a été maintenue par l’Assemblée Nationale.

  • Éolien terrestre : suppression des conditions restrictives pour l’implantation

L’Assemblée Nationale a supprimé la disposition soumettant les projets visibles depuis un monument historique ou un site patrimonial remarquable (ou situés à 10 km de ceux-ci) à un avis conforme des Architectes des Bâtiments de France.

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Par deux arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon vient de confirmer la légalité des autorisations environnementales d’un projet de 7 éoliennes (CAA Lyon, 7ème chambre, 20 déc. 2022, n° 20LY00753 et 22LY00750). Les adversaires arguaient de l’absence de dérogation « espèces protégées ». Malgré les conclusions défavorables du rapporteur public, la Cour fait droit aux arguments de la société porteuse du projet, en jugeant non nécessaire l’obtention d’une dérogation (jurisprudence cabinet) .

Il s’agit de la première application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022 à un contentieux survenant en amont de la réalisation d’un projet (éolien). Décryptage.

I. Contexte : avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022

Par un avis du 9 décembre 2022, déjà amplement commenté, la section de contentieux du Conseil d’Etat vient de clarifier le régime de la dérogation espèces protégées de la façon suivante (CE, 9 décembre 2022, n° 463563) :

  • la présence de spécimens d’espèces protégées dans la zone d’un projet impose d’examiner si une dérogation est nécessaire, sans toutefois l’impliquer systématiquement ;
  • si le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces, après prise en compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le porteur de projet, une dérogation « espèces protégées » doit être obtenue ;
  • en revanche, si les mesures d’évitement et de réduction permettent de diminuer, avec des garanties d’effectivité, le risque pour les espèces protégées au point qu’il n’apparaisse pas comme suffisamment caractérisé, l’obtention d’une dérogation n’est pas requise.

Ces précisions sont destinées à harmoniser des jurisprudences jusque là aléatoires des juges du fond. Elles laissent subsister cependant une marge de manœuvre.

Il ne peut plus être recherché dans le dossier un risque d’atteinte nul. Ce qui est bienvenu, car une exigence de démonstration d’un risque zéro (matériellement impossible) aurait eu l’effet pervers de banaliser la dérogation en la systématisant.

La Cour administrative d’appel de Lyon vient d’appliquer de façon éclairante le cadre issu de l’avis du Conseil d’Etat.

II. Arrêts de la Cour administrative d’appel de Lyon du 20 décembre 2022

Dans cette affaire, deux recours avaient été rejetés en première instance. En appel, les adversaires ont fait valoir un moyen nouveau, suggéré par la jurisprudence : l’absence de dérogation espèces protégées (Art. L411-2 C. env.)

Lors de l’audience du 8 décembre 2022, le rapporteur public déduisait de la simple existence d’un risque d’atteinte aux espèces protégées la nécessité d’une dérogation. Finalement, dans ces arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative de Lyon transpose la grille d’analyse du Conseil d’État, dans le considérant de principe suivant :

« Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. » (Cons. 41 de l’arrêt n° ° 20LY00753 et cons. 59 de l’arrêt n° 22LY00750 ; voir également cons. 7 CAA Lyon, 15 déc. 2022, n° 21LY00407 s’agissant d’un parc éolien déjà en service).

En l’espèce, la Cour apprécie ensuite le niveau d’impact du projet à l’aune de l’étude d’impact réalisée, de l’avis formulé par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE)  et des mesures d’évitement et de réduction prévues au dossier (bridages, suivi des espèces, dispositif anticollision…).

L’étude d’impact ayant qualifié le risque d’atteinte de faible ou inexistant (Milan noir, chiroptères et Cigognes noires), la Cour déduit que le parc éolien « n’aura pas impact suffisamment caractérisé sur les différentes espèces de l’avifaune ou de chiroptères recensées localement et reconnues comme présentant une valeur patrimoniale ». Elle en déduit l’absence de nécessité d’une dérogation.

La Cour rejette par ailleurs l’ensemble des autres moyens adverses et condamne les requérants à verser au total 6.000 euros à la société porteuse du projet au titre des frais exposés dans les deux procédures.

Une telle clarification du contrôle exercé est la bienvenue pour tout porteur de projet. En effet, les travaux des bureaux d’études, et in fine les dossiers des porteurs de projets, pouvaient être appréciés de manière variable par les juges du fond sur la base d’analyses purement sémantiques (risques « négligeables », « faibles », « moyens » …), entraînant des divergences jurisprudentielles.

En définitive, lors de l’étude d’impact d’un projet éolien, une attention toute particulière doit être portée sur les mesures d’évitement et de réduction susceptibles d’être adoptées et à la qualification des impacts résiduels. Celles-ci protègent, comme en témoignent les deux arrêts commentés, les projets des effets d’éventuels recours.

Sources :

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Publié au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr) ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 22LY00750.pdf ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 20LY00753.pdf.

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