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Admission des déchets inertes dans les installations de recyclage et de stockage : Un projet d’arrêté qui fait débat

par | 18 Juin 2014

demolition.jpgLe Ministère de l’environnement a récemment diffusé un projet d’arrêté ministériel réformant le droit applicable aux déchets inertes.

Ce texte va avoir des effets notables sur la performance économique des installations de recyclage des déchets du BTP et, donc, sur l’ouverture attendue de cette filière à l’économie circulaire.

– Une première évolution consiste à soumettre les installations de stockage des déchets inertes (ISDI) à la législation des installations classées, sous le régime de l’enregistrement.

– Une seconde évolution consiste à réglementer dans un texte unique l’admission des déchets inertes dans les installations de recyclage, d’une part, et dans les installations de stockage, d’autre part. Comme nous le verrons ci-après, ce choix fait débat dans la mesure ou il soulève la question de la priorité des modes de traitement des déchets.

Il est piquant de constater que la consultation publique sur ce dernier projet de réforme se déroule à l’heure ou l’ADEME organise les premières Assises de l’économie circulaire avec l’Institut de l’économie circulaire et que l’on défend partout, et au plus haut niveau politique, le principe d’une priorité accordée au recyclage des 260 millions de tonnes de déchets du BTP générées chaque année en France.

Je vous propose de prendre connaissance ci-après de mon analyse juridique de ce projet de réforme.

Le projet d’arrêté ministériel relatif aux conditions d’admission des déchets inertes dans les installations classées de recyclage et de stockage peut être consulté ici.

Des observations peuvent également être formulées sur le site du Ministère de l’environnement jusqu’au 19 juin 2014.

Autant le préciser toute de suite, avant d’entrer dans le vif du sujet, le Conseil d’Etat n’a pas fait droit à l’analyse qui va suivre.

En effet, il a jugé dans un arrêt du 29 octobre 2013, rendu à propos d’un recours dirigé contre l’arrêté ministériel du 6 juillet 2011 relatif aux conditions d’admission des déchets inertes dans les installations  classées, qu’il était parfaitement possible de réglementer de la même manière le stockage et le recyclage des déchets inertes :

« l’instauration par l’arrêté attaqué d’une procédure d’admission des déchets inertes dans les installations de recyclage identique à celle déjà applicable aux installations de stockage de ces mêmes déchets n’est pas de nature à méconnaître la hiérarchie établie en matière de gestion des déchets et la priorité donnée au réemploi et au recyclage des déchets par l’ordonnance du 17 décembre 2010 prise pour la transposition de la directive du 19 novembre 2008 » (CE, 29 octobre 2013, req. 353036).

De manière un peu provocante, mais c’est aussi l’intérêt d’un blog, je dirai que cette affirmation du Conseil d’Etat, au demeurant peu argumentée, permettra sans doute aux futurs historiens du droit de constater combien la réglementation française de 2013/2014 était en retard sur les évolutions de la société en ce qui concerne la transition vers une économie circulaire. En effet, le droit français de 2014 semble être à l’âge de pierre de l’économie circulaire, alors que certains autres élèves de la classe européenne (Pays-Bas, Belgique) sont déjà passés à la version 2.0.

En attendant, l’autorité réglementaire a pris l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 octobre 2013 au pied de la lettre.

C’est le projet d’arrêté ministériel relatif aux conditions d’admission des déchets inertes dans les installations relevant des rubriques 2515, 2516, 2517 et 2760-4 de la nomenclature des installations classées. Puisque le Conseil d’Etat juge que l’instauration de procédures d’admissions identiques pour le recyclage et le stockage des inertes ne soulève pas de difficultés juridiques, autant fondre les différents textes dans un seul. Cette réforme aura même l’avantage de répondre à l’objectif administratif de réduire le nombre de règlements.

Cependant, comme nous allons tenter de l’expliquer ci-après, en prévoyant une nouvelle fois d’adopter des règles identiques pour le recyclage et l’élimination des déchets inertes, ce projet d’arrêté ministériel manque d’ambition et loupe sa cible. Loin de faire avancer la France vers la société européenne du recyclage, il risque de la faire reculer de quelques années, pour ce qui concerne la très importante filière du BTP.

En droit, ce projet semble méconnaitre l’obligation de conformité des textes réglementaires à la loi.

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L’article L. 541-1 du Code de l’environnement, pris en application de la directive cadre déchets, instaure une hiérarchie des modes de traitement des déchets « consistant à privilégier dans l’ordre a) La préparation en vue de la réutilisation ; b) Le recyclage; c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ; d) L’élimination ».

S’agissant des déchets du BTP, les installations de recyclage relèvent de la rubrique 2515 de la nomenclature des ICPE et, plus indirectement, des rubriques 2516 et 2517. « Privilégier » le recyclage au sens de l’obligation instaurée par l’article L. 541-1 du Code de l’environnement implique d’adopter un cadre réglementaire favorisant l’essor de ces installations sur le plan industriel et économique.

Or, en réglementant le recyclage des inertes au même titre que leur élimination, située deux échelons plus bas dans la hiérarchie des modes de traitement, le projet d’arrêté ministériel ne privilégie pas ce mode de traitement.

En ne singularisant pas les activités de la filière du recyclage par rapport à celle de l’élimination (nouvelle rubrique 2760-4), le projet d’arrêté ministériel freine leur professionnalisation et leur essor à plusieurs titres:

1. Absence de mesure visant à limiter les apports de déchets inertes sur les installations de stockage (élimination) par rapport aux installations de recyclage.

2. Absence de distinction, s’agissant des conditions d’admission, entre les déchets inertes triés ou non triés. Pourtant, si l’admission de déchets inertes en mélange est courante sur les installations de stockage (nouvelle rubrique 2760-4), elle limite considérablement les possibilités de valorisation (et donc de commercialisation) après passage sur les installations de recyclage (rubrique 2515). Les plateformes de recyclage recevant des déchets inertes en mélange ne sont pas suffisamment rentables économiquement.

3. Absence de mesures réglementaires sur la « préparation en vue de la réutilisation » (1er échelon dans la hiérarchie des modes de traitement) et notamment sur le traitement des déchets inertes « in situ » (sur les chantiers de démolition ou de travaux publics).

4. Absence d’obligation de recourir à un pont-bascule à l’entrée des sites. L’efficacité de cet outil (grosse balance ou passent les camions) est avérée et contribue à la professionnalisation de la filière.

En outre, contrairement aux textes auxquels il succède, le projet d’arrêté prescrit en annexe une interdiction absolue des « indésirables » (matériaux tels que métaux, matières plastiques, plâtre, substances organiques, bois, caoutchouc) ce qui peut sans doute rassurer ses auteurs mais sera, en pratique impossible à garantir.

Or, c’est la performance économique des installations de recyclage des déchets inertes qui permettra :

1.  aux opérateurs d’accéder à des standards de qualité (système de management de la qualité) à même de garantir une meilleure prise en considération des intérêts liés à la protection de l’environnement;

2. d’atteindre les objectifs européens et français de valorisation;

3. de passer d’une logique de gestion des déchets à une logique de gestion de produits, à même de faire entrer les acteurs du BTP dans l’économie circulaire.

Pour ces différentes raisons, il me semble que le projet d’arrêté ne « privilégie » pas les professionnels du recyclage, au sens de l’obligation légale inscrite à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement.

Plus largement, pour que le cadre réglementaire rejoigne la parole politique et les défis qu’elle entend relever, il est urgent de cesser de saucissonner l’écriture de la norme en la confiant à des experts d’un seul sujet (en l’occurrence la protection de l’environnement). Tout au contraire, il faut privilégier des équipes pluridisciplinaires à même de souligner, dans la phase de rédaction, tous les enjeux du développement durable et, en l’occurrence, ceux de l’économie et du social.

En l’état actuel des choses, en ne se préoccupant pas encore assez de ces deux derniers piliers du développement durable, le droit de l’environnement demeure un droit technique, d’experts, parfois inadapté et même déconnecté des enjeux de la société civile; autrement dit un droit qui n’est pas encore recyclable.

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

Solarisation des toitures : une circulaire fixe le cap aux préfets

A partir du 1er juillet 2023, les toitures de certains bâtiments devront être recouvertes de panneaux solaires sur une surface d’au moins 30 % (art. L171-4 Code de la construction et de l’habitation issu de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021).

Sont concernés les bâtiments à usage commercial/ industriel/ artisanal (emprise au sol d’au moins 500 m2), les bâtiments à usage de bureau (emprise minimale de 1000 m2) et les extensions et rénovations lourdes de ces bâtiments.

La circulaire interministérielle du 9 décembre 2022, publiée le 12 janvier 2023, adressée aux services de l’État (Préfet, DREAL, DRAC), coordonne sur l’ensemble territoire les enjeux de la préservation du patrimoine avec ceux de la transition énergétique, selon la typologie des bâtiments.

A cette fin elle distingue les différentes situations d’ordre patrimonial et architectural pouvant impacter la faisabilité de projets photovoltaïques sur toitures (constructions d’avant ou après 1948, monuments historiques classés ou inscrits…).

Cette circulaire promeut également un accompagnement au profit des porteurs de projets photovoltaïques, en prévoyant la publication d’un guide national réunissant les bonnes pratiques recensées par les unités départementales de l’architecture et du patrimoine.

Toutefois, constituant un document interne à l’administration et non impératif pour les tiers, les porteurs de projets ne pourront a priori pas se fonder sur cette circulaire pour contester un éventuel refus d’autorisation administrative.

Source : Accélération de la production des énergies renouvelables : instruction des demandes d’autorisation et suivi des travaux d’implantation de panneaux solaires.

 

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

Loi d’accélération des énergies renouvelables : vote de l’Assemblée Nationale

L’Assemblée Nationale a voté en faveur du projet de loi en première lecture le 10 janvier 2023 (286 « pour » 236 « contre »).

Vous n’avez pas eu le temps de suivre toutes les étapes du projet de loi (#PJLEnR) ? Voici un décryptage des principales dispositions et modifications apportées par les amendements retenus.

La prochaine étape est la commission mixte paritaire (procédure accélérée), avant la promulgation de la loi.

  • Agrivoltaïsme : propositions d’encadrement

Limitation du champ d’application : pour constituer une installation agrivoltaïque, une installation au sol doit être intégrée à une exploitation agricole dans laquelle les bâtiments d’exploitation > 300 m2 existants sont (sauf impossibilité technique) couverts à au moins 40 % de panneaux photovoltaïques.

L’agrivoltaïsme est encadré par décret de façon à respecter :

  • la réglementation agricole,
  • les règles qui régissent le marché foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural,
  • le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés.
  • Commande publique

La commande publique doit tenir compte, lors de l’achat d’équipements de production d’énergies renouvelables, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur cycle de vie (fabrication, utilisation et valorisation après leur fin de vie). Les équipements fabriqués en France ou dans l’Union européenne doivent être favorisés.

  • Communes d’implantation : maintien des prérogatives de planification

Les communes d’implantation pourront proposer ou donner un avis conforme sur les zones d’accélération à l’implantation de projets d’énergies renouvelables (« zones prioritaires » dans la version du Sénat), zones inscrites dans le SCOT et portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie.

  • Délais de raccordement aux réseaux

L’Assemblée Nationale a supprimé le raccourcissement du délai de raccordement d’une installation de production d’une puissance ≤ 36 kW à deux mois à compter de la réception de la demande de raccordement.

Elle a réduit à un an le délai entre la signature de la convention de raccordement et sa mise à disposition pour l’ensemble des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (délai de 18 mois retenu par le Sénat).

  • Développement de l’énergie solaire 

Les installations peuvent être implantées sur des friches dès lors que le porteur de projet justifie qu’un projet de renaturation est moins approprié (notion plus restrictive que celle de « sites dégradés » retenue par le Sénat, v. art. L111-26 C. urb.).

L’abaissement du seuil de solarisation des toitures de 500 à 250 m2 n’a pas été maintenu.

L’installation d’ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de la surface est obligatoire pour les parkings extérieurs d’une surface minimale de 1500 m2 (suppression du critère de 80 places retenu par le Sénat).

  • Modalités d’instruction des demandes d’autorisations

L’Assemblée Nationale a supprimé :

  • le délai dérogatoire provisoire de trois mois pour la phase d’examen des demandes d’autorisations environnementales (quatre à cinq mois aujourd’hui) ;
  • la confirmation de la complétude du dossier par l’administration sous un mois suite au dépôt de la demande (disposition permanente) ;
  • la délivrance présumée de l’autorisation d’exploiter au titre du Code de l’énergie pour les projets lauréats d’un appel d’offre.

L’Assemblée Nationale propose des ajouts au sujet du guichet administratif unique : le référent à l’instruction des projets est chargé de :

  • faciliter les démarches administratives des porteurs de projets en attirant leur attention sur les recommandations préconisées par les pouvoirs publics,
  • coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire,
  • fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique .
  • Raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) des projets : maintien de la présomption

La disposition prévoyant la présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie, de gaz bas-carbone, ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, a été maintenue par l’Assemblée Nationale.

  • Éolien terrestre : suppression des conditions restrictives pour l’implantation

L’Assemblée Nationale a supprimé la disposition soumettant les projets visibles depuis un monument historique ou un site patrimonial remarquable (ou situés à 10 km de ceux-ci) à un avis conforme des Architectes des Bâtiments de France.

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Parc éolien et espèces protégées : la dérogation n’est pas nécessaire (cas de jurisprudence Cabinet Altes)

Par deux arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative d’appel de Lyon vient de confirmer la légalité des autorisations environnementales d’un projet de 7 éoliennes (CAA Lyon, 7ème chambre, 20 déc. 2022, n° 20LY00753 et 22LY00750). Les adversaires arguaient de l’absence de dérogation « espèces protégées ». Malgré les conclusions défavorables du rapporteur public, la Cour fait droit aux arguments de la société porteuse du projet, en jugeant non nécessaire l’obtention d’une dérogation (jurisprudence cabinet) .

Il s’agit de la première application de l’avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022 à un contentieux survenant en amont de la réalisation d’un projet (éolien). Décryptage.

I. Contexte : avis du Conseil d’Etat du 9 décembre 2022

Par un avis du 9 décembre 2022, déjà amplement commenté, la section de contentieux du Conseil d’Etat vient de clarifier le régime de la dérogation espèces protégées de la façon suivante (CE, 9 décembre 2022, n° 463563) :

  • la présence de spécimens d’espèces protégées dans la zone d’un projet impose d’examiner si une dérogation est nécessaire, sans toutefois l’impliquer systématiquement ;
  • si le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces, après prise en compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le porteur de projet, une dérogation « espèces protégées » doit être obtenue ;
  • en revanche, si les mesures d’évitement et de réduction permettent de diminuer, avec des garanties d’effectivité, le risque pour les espèces protégées au point qu’il n’apparaisse pas comme suffisamment caractérisé, l’obtention d’une dérogation n’est pas requise.

Ces précisions sont destinées à harmoniser des jurisprudences jusque là aléatoires des juges du fond. Elles laissent subsister cependant une marge de manœuvre.

Il ne peut plus être recherché dans le dossier un risque d’atteinte nul. Ce qui est bienvenu, car une exigence de démonstration d’un risque zéro (matériellement impossible) aurait eu l’effet pervers de banaliser la dérogation en la systématisant.

La Cour administrative d’appel de Lyon vient d’appliquer de façon éclairante le cadre issu de l’avis du Conseil d’Etat.

II. Arrêts de la Cour administrative d’appel de Lyon du 20 décembre 2022

Dans cette affaire, deux recours avaient été rejetés en première instance. En appel, les adversaires ont fait valoir un moyen nouveau, suggéré par la jurisprudence : l’absence de dérogation espèces protégées (Art. L411-2 C. env.)

Lors de l’audience du 8 décembre 2022, le rapporteur public déduisait de la simple existence d’un risque d’atteinte aux espèces protégées la nécessité d’une dérogation. Finalement, dans ces arrêts du 20 décembre 2022, la Cour administrative de Lyon transpose la grille d’analyse du Conseil d’État, dans le considérant de principe suivant :

« Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation « espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. » (Cons. 41 de l’arrêt n° ° 20LY00753 et cons. 59 de l’arrêt n° 22LY00750 ; voir également cons. 7 CAA Lyon, 15 déc. 2022, n° 21LY00407 s’agissant d’un parc éolien déjà en service).

En l’espèce, la Cour apprécie ensuite le niveau d’impact du projet à l’aune de l’étude d’impact réalisée, de l’avis formulé par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE)  et des mesures d’évitement et de réduction prévues au dossier (bridages, suivi des espèces, dispositif anticollision…).

L’étude d’impact ayant qualifié le risque d’atteinte de faible ou inexistant (Milan noir, chiroptères et Cigognes noires), la Cour déduit que le parc éolien « n’aura pas impact suffisamment caractérisé sur les différentes espèces de l’avifaune ou de chiroptères recensées localement et reconnues comme présentant une valeur patrimoniale ». Elle en déduit l’absence de nécessité d’une dérogation.

La Cour rejette par ailleurs l’ensemble des autres moyens adverses et condamne les requérants à verser au total 6.000 euros à la société porteuse du projet au titre des frais exposés dans les deux procédures.

Une telle clarification du contrôle exercé est la bienvenue pour tout porteur de projet. En effet, les travaux des bureaux d’études, et in fine les dossiers des porteurs de projets, pouvaient être appréciés de manière variable par les juges du fond sur la base d’analyses purement sémantiques (risques « négligeables », « faibles », « moyens » …), entraînant des divergences jurisprudentielles.

En définitive, lors de l’étude d’impact d’un projet éolien, une attention toute particulière doit être portée sur les mesures d’évitement et de réduction susceptibles d’être adoptées et à la qualification des impacts résiduels. Celles-ci protègent, comme en témoignent les deux arrêts commentés, les projets des effets d’éventuels recours.

Sources :

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Publié au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr) ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 22LY00750.pdf ;

CAA Lyon, 7ème chambre, 20 décembre 2022, n° 20LY00753.pdf.

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